Blandad kompott från Skogsutredningen – Stärkt äganderätt, flexibla skyddsformer och naturvård i skogen?

Syftet med utredningen, som är ett resultat av januariöverenskommelsen, har enligt regeringen varit att värna och stärka den privata äganderätten till skogen genom att stärka rättssäkerheten för markägare och företag samt säkerställa att markägare får ekonomisk kompensation för inskränkningar i ägande- och brukanderätten i den utsträckning de har rätt till.

Syftet har också varit att belysa eventuella målkonflikter och att synergier nyttjas mellan internationella och relevanta nationella åtaganden om biologisk mångfald och en växande cirkulär bioekonomi, samt att föreslå hur incitament för hållbart skogsbruk och en förbättrad legitimitet för den förda skogs- och miljöpolitiken kan skapas.

Ambitionen har sammantaget varit att främja en växande skogsnäring och hållbar skoglig tillväxt med god och säkerställd tillgång till nationell biomassa från den svenska skogen.

Vi på Foyen anser att utredningens viktigaste förslag är

• Frivilligt formellt skydd av skog
• Slopad nyckelbiotopsinventering
• Ersättning för all fjällnära skog med höga naturvärden
• Åtgärder för bekämpande av skogsskador
• Översyn och förenkling av tillämpligt regelverk

Nedan tittar vi närmare på dessa förslag samt vad som i övrigt föreslås i utredningen och vi avlutar med en sammanfattande kommentar av utredningens fördelar och nackdelar.

Frivilligt formellt skydd

Utredningen lämnar förslag om frivilligt formellt skydd av skog, som en utveckling av det arbete som påbörjats med sådant skydd under de senaste tiotal åren. En övergång till att låta en större del av naturvården råda under principen om frihet under ansvar anses utgöra en naturlig utveckling eftersom den rådande skogspolitiken anges ha ett brett stöd. Utredningen anser även att detta bör leda till att konflikterna i skogen minskar. Förslaget innebär att markägaren föreslår ett område för skydd och att skyddet endast genomförs när markägaren och myndigheterna (Skogsstyrelsen eller Länsstyrelsen) är överens. Detta bedöms öka markägarens intresse för att bevara och utveckla naturvärden samtidigt som naturvärden då kan betraktas som en tillgång istället för en risk. Även om frivilligt formellt skydd föreslås utgöra det huvudsakliga arbetssättet lämnas utrymme för regeringen att peka ut skogar som är av sådant angeläget allmänt intresse att dess bevarande åvilar staten, skydd av dessa områden kräver då inte markägarens samtycke.

Slopad nyckelbiotopsinventering

Utredningen har inte funnit något uttalat stöd i rättsordningen för Skogsstyrelsen att inventera landets skogar efter nyckelbiotoper och bedömer därför att dagens system med nyckelbiotopsinventering inte har stöd i lag. Systemet är således inte förenligt med legalitetsprincipen, som i detta sammanhang ger uttryck för att det måste finnas någon form av normmässigt stöd för all typ av verksamhet som en myndighet bedriver. Nyckelbiotops­inventering bedöms även olämpligt ur andra aspekter, bl.a. då nyckelbiotops­metodiken i många fall går betydligt längre än vad som krävs för myndighetens olika uppdrag. Att det genomförs en förhandsbedömning av ett områdes naturvärden som påverkar både civilrättsliga förhållanden, mellan t.ex. markägare och virkesköpare, men även förvaltningsrättsliga förhållanden i fråga om t.ex. samrådsplikt och straffansvar bedöms även det mindre lämpligt. Utredningen föreslår därför gallring av existerande nyckelbiotops­­­­­­­­register och att en annan metod utvecklas för inventering, som inte innebär att ett områdes samlade naturvärden bedöms. Markägare bör i stället kunna få hjälp att identifiera de förekomster i skogen som kan ha betydelse för biologisk mångfald. En sådan beskrivning av naturmiljön kan då bland annat ligga till grund för markägarens egna beslut och bedömningar om målen med skogen. Det av utredningen föreslagna alternativet, där myndigheterna föreslås göra så kallade naturmiljöbeskrivningar (mer om detta nedan), bedöms inte medföra några äganderättsliga problem för markägaren men vara av mycket stor betydelse för genomförandet av bland annat frivilligt formellt skydd.

Ersättning för all fjällskog med höga naturvärden

I linje med den senaste utvecklingen i rättspraxis (se bl.a. Mark- och miljööverdomstolens dom M 1729–19) föreslås i utredningen att det redan av skogsvårdslagen ska framgå att skogsbruk är pågående markanvändning även i den fjällnära regionen, vilket innebär att samtliga inskränkningar i brukanderätten ska ersättas. Ersättningsreglerna föreslås även föras över från miljöbalken till skogsvårdslagen, vilket innebär att Skogsstyrelsen ska besluta om ersättning redan i samband med beslutet om nekad avverkning. Det nya förslaget innebär även att markägaren inte behöver stämma staten i domstol för att erhålla ersättning om någon överenskommelse inte kan nås med Skogsstyrelsen samt att Skogsstyrelsens beslut kan överklagas om markägaren inte är nöjd.

Därutöver har utredningen identifierat problem med att den ersättning som lämnas blir lägre än förväntat på grund av skatteeffekter. Även den ersättning som erhålls vid tecknande av naturvårdsavtal bedöms allt för låg beroende på att den i dag beskattas som inkomst av näringsverksamhet. Utredningen förordar därför att intrångsersättning och löseskilling, i stället för att räknas upp, ska vara skattefri samt att ersättningen som erhålls vid tecknande av naturvårdsavtal i stället beskattas som inkomst av kapital eller periodiseras på samma sätt som inkomst från skogsbruk (skogskonto) eller ersättning för skogsskador (skogsskadekonto). Då det inte varit möjligt att inom ramen för utredningen lämna förslag till dessa ändringar föreslås att regeringen bör utreda dessa frågor särskilt.

Mål för ökad hållbar tillväxt och en bioekonomisk strategi för skogen 

I utredningen föreslås att regeringen ska besluta om ett nationellt mål för ökad tillväxt i skogen samt att fokus bör ligga på kvalitet i skogsvårdsåtgärder, för att så stor andel som möjligt av ytor tillgängliga för virkesproduktion ska användas till sin fulla potential. Målet föreslås även vara vägledande för regeringens myndighetsstyrning och en del av en nationell bioekonomistrategi. Den bioekonomiska strategin föreslås utgå från en genomgripande omställning som berör stora delar av samhället och som kräver ett brett engagemang över många politikområden, istället för att behandla bioekonomi som ett intresse främst för de gröna näringarna på landsbygden. En strategi för cirkulär bioekonomi bör därmed bidra till ökad konkurrenskraft för näringar med bas i skogen, som tillverkande industri, livsmedel och tjänstesektor, och skapa förutsättningar för sysselsättning i hela landet tillsammans med reell miljö- och klimatnytta. En bioekonomisk strategi bör vidare vara framåtsyftande och fokusera på tillväxt, förädlingsvärde, hållbarhet, långlivade produkter och cirkularitet för att bidra till den globala omställningen. Underlaget föreslås tas fram i samverkan med skogens aktörer och intressenter. 

En nationell samordnare för skogsprogrammet 

Utredningen har identifierat ett problem med det nuvarande nationella skogsprogrammet, närmare bestämt att frågor som diskuteras inom ramen för programmet redan i ett tidigt skede av en diskussion tenderar att bli politiska, vilket i sin tur hindrar en konstruktiv samverkan. En bidragande orsak till problemet bedöms vara programmets organisatoriska hemvist inom Regeringskansliet, varför utredningen föreslår att en nationell samordnare utses samt att programmet breddas för att inkludera frågor som rör skogen integrerat, såsom en växande cirkulär bioekonomi som inkluderar alla näringar med bas i skog, lönsamhet och konkurrenskraft för skogsägarna och skogsnäringen, skogens roll för klimatet, biologisk mångfald, skogens kulturmiljövärden och sociala värden samt kompetensförsörjning.

Tillväxthöjande åtgärder och bekämpande av skogsskador

En viktig del för att öka tillgången på biomassa är enligt utredningen att nå ut med en informations- och rådgivningskampanj till nu inaktiva skogsägare. En annan mycket viktig åtgärd för ökad hållbar tillväxt i skogen är att komma tillrätta med viltskadorna. För att nå balans mellan hjortviltstammarna och fodertillgången, i syfte att minska skogsskadorna, krävs i stora delar av landet en kraftfull minskning av populationerna i närtid samtidigt som skogsskötseln anpassas för ökade fodermängder. Detta skulle medföra en ökad andel tall- och lövskog i landskapet vilket även minskar risken för omfattande skador från granbarkborre. I utredningen lämnas därför förslag om rådgivning om klövviltförvaltning och skogsskötsel­program för hållbar skogsskötsel, minskade skador på skog och ökade fodermängder i hela landet. Vid sidan av detta föreslås även att Skogsstyrelsen och Naturvårdsverket ska ges i uppdrag att utreda vilka incitament och regelförändringar som krävs för att ge en samhällsekonomisk vinst i form av minskade betesskador. 

Regelöversyn och regelförenklingar för skogsbruket 

Eftersom den rådande skogspolitiken utgår från ett system där det för skogsägarna råder frihet under ansvar föreslås en minskning av regelbördan för att inte ställa upp onödiga hinder för skogsägaren att göra egna val i sin förvaltning. Förslag om konkreta regeländringar har legat utanför ramen för utredningen, varför utredningen valt att föreslå att Skogsstyrelsen ska göra en översyn av skogsvårdslagens bestämmelser om lägsta ålder för föryngringsavverkning, ransoneringsreglerna och tillämpningen av begreppet brukningsenhet. 

Tillvaratagande av möjligheten till naturturism i skyddad natur 

I utredningen föreslås att delar av fyra av Sveaskogs ekoparker, Böda, Halle- och Hunneberg, Hornslandet och Hornsö ska ombildas till nationalparker. Samtidigt föreslås att nationalparksbildning i övrigt bör prioriteras, allt för att gynna besöks- och naturturism­näringen för en ökad landsbygdsutveckling. Naturvårdsverket föreslås även få i uppdrag att utreda och föreslå förändring i förutsättningarna för bildande av nationalparker och naturreservat och möjligheterna att meddela dispens från nationalparks- och naturreservats­föreskrifter i syfte att gynna sådana verksamheter som kan bedrivas där utan att påverka syftet med skyddet negativt. 

Översyn av överlappande kunskapskrav 

Utredningen har identifierat överlappande kunskapskrav i skogsvårdslagen och miljöbalken där det i dag i många fall anses svårt att skilja på när respektive lags kunskapskrav ska tillämpas av myndigheter. När miljöbalken infördes i slutet av 1990-talet konstaterades att lagen var parallellt tillämplig med bland annat skogsvårdslagen. Där särskild reglering om ett visst förhållande saknas i skogsvårdslagen gäller därför i stället miljöbalkens bestämmelser. Särskilt bekymmersam har utredningen uppfattat kopplingen mellan en avverkningsanmälan enligt skogsvårdslagen och en anmälan om samråd enligt miljöbalken. Valet av tillämplig lag får betydelse i flera avseenden, bland annat innebär en handläggning av ett ärende enligt miljöbalken att balkens kunskapskrav och bevisbörderegel blir tillämpliga. För att råda bot på den otydlighet som utredningen identifierat och de troligen oavsiktliga konsekvenser som blivit följden av dagens regelverk föreslås därför att ett särskilt kunskapskrav i skogsvårdslagen införs som omfattar alla skogsbruksåtgärder som utförs enligt skogsvårdslagen. Kravet innebär att markägaren på förhand, i den omfattning som kan anses rimlig, ska skaffa sig den kunskap som behövs för att kunna ta tillräcklig hänsyn till de krav om hänsyn till natur- och kulturmiljövårdens intressen som följer av skogsvårdslagen. Förslaget innebär även att det i första hand är markägare som ska ansvara för bedömningen av om en anmälan för samråd enligt miljöbalken ska lämnas in. Detta får till följd att det inte längre räcker att lämna in en avverkningsanmälan för att Skogsstyrelsen ska kunna tillämpa miljöbalkens bestämmelser. I de fall markägaren bedömer att åtgärden inte väsentligen kan ändra naturmiljön, och den därmed inte omfattas av samrådsplikt, omfattas åtgärden av skogsvårdslagens bestämmelser och Skogsstyrelsen får utöva tillsyn enligt skogsvårds­lagens bestämmelser. Om Skogsstyrelsen bedömer att åtgärden omfattas av samrådsplikt ska dock Skogsstyrelsen agera med stöd av miljöbalkens bestämmelser. Skogsstyrelsen har då möjlighet att förelägga markägaren att anmäla åtgärden för samråd enligt 26 kap. 9 § miljöbalken och att annars förbjuda åtgärden.

I samband med översyn av kunskapskravet föreslås även att tiden från det att en avverkningsanmälan har lämnats in till dess att avverkning får påbörjas förkortas från sex till tre veckor, med möjlighet för Skogsstyrelsen att förlänga fristen till åtta veckor om det finns särskilda skäl. De förslagna tidsfristerna syftar till att de enkla ärendena ska kunna behandlas snabbt och de svåra ärendena mer grundligt.

Ändamålsenlig inventering genom naturmiljöbeskrivning 

Utredningen föreslår att en ny form av inventering införs för att ersätta den kritiserade nyckelbiotopsinventeringen. Utredningen har valt att kalla den för naturmiljöbeskrivning och den utgörs av en grundläggande sammanställning av de förhållanden i naturen som kan ha särskild betydelse för biologisk mångfald. En redogörelse för dessa omständigheter utgör endast en beskrivning av naturen, men inte ett ställningstagande om skogen har eller inte har höga naturvärden i det enskilda fallet. En naturmiljöbeskrivning kan därför inte ensam ligga till grund för ett myndighetsbeslut, till exempel vid tillsyn eller områdesskydd, då detta kräver en samlad bedömning av den aktuella skogens naturvärden. Vid en sådan bedömning kan en naturmiljöbeskrivning däremot utgöra ett av flera underlag. Denna kunskap kan sedan användas både för de val som markägaren har att göra om målen med sitt ägande samt som underlag vid hänsynsredovisning eller vid bedömningar om till exempel samrådsplikt föreligger för vissa åtgärder. Genom att naturvärdena endast bedöms i samband med myndighets­utövning har också markägaren en möjlighet att överklaga bedömningen i samband med beslutet och har även i många fall rätt till ersättning om pågående markanvändning avsevärt försvåras. 

Vetenskapligt råd för biologisk mångfald 

I utredningen föreslås regeringen tillsätta ett vetenskapligt råd för biologisk mångfald i skogen, som bland annat kan agera stöd vid bedömningar om tillståndet för biologisk mångfald och vilka skogliga naturtyper och naturvärden som bör prioriteras. Rådet bör även kunna konsulteras för bedömning av vilka naturvårdsåtgärder i övrigt som är kostnadseffektiva för bevarande av biologisk mångfald, exempelvis i frågor som rör inventeringar, naturvårdande skötsel och miljöhänsyn. 

Ett tydligt politiskt ställningstagande 

För att Sverige ska uppnå sina internationella åtaganden enligt konventionen om biologisk mångfald (CBD) samt EU-rättsliga åtaganden enligt art- och habitatdirektivet krävs enligt utredningen att samtliga skogar med höga naturvärden undantas från skogsbruk och därutöver att två miljoner hektar brukad skog restaureras till ett naturskogsartat tillstånd. Detta skulle innebära en fördubbling av naturvårdsavsättningarna mot i dag vilket utredningen bedömer som omöjligt på kort sikt i föreningen med en växande cirkulär bioekonomi som behövs för att nå andra samhällsmål. En tydlig politik måste därför utgå från realistiska förväntningar om vad som går att åstadkomma i balansen mellan sinsemellan oförenliga mål. Utredningens förslag bygger på att dessa svåra avvägningar och prioriteringar bör ske på politisk nivå, för att frågorna ska behandlas samlat, skapa en demokratisk legitimitet och för att undvika konflikt mellan myndigheter och skogens övriga intressenter. I utredningen föreslås därför att regeringen bör besluta om vad Sveriges internationella åtaganden innebär och ställa upp ett långsiktigt mål för hur dessa åtaganden ska uppfyllas i skogen. Som en del i detta arbete föreslås även att regeringen beslutar om ett nationellt handlingsprogram för biologisk mångfald i skogen. 

Sammanhängande naturskogar i fjällen – ett statligt ansvar 

Utredningen anser att Sveriges inställning avseende de naturvärden som återfinns i fjällskogarna inte har varit tydlig och att det saknas en långsiktig strategi för dessa områden. Detta leder i förlängningen till fläckvisa skydd och naturvärdesbedömningar på beståndsnivå, trots att värdena framför allt är knutna till dess unika intakta ekosystem­mångfald på landskapsnivå. Utredningen anser att det är rimligt att staten tar det huvud­sakliga ansvaret för bevarande av dessa skogar, som bedöms utgöra ett nationellt och internationellt intresse. I dagsläget bärs ansvaret av staten tillsammans med över 7 000 enskilda markägare, skogsbolag, allmännings- och besparingsskogar med flera. Det kan ifrågasättas om ansvaret ska fördelas på detta sätt när naturvärdena är beroende av att de hålls samman och inte fragmenteras genom till exempel bitvis avverkning. I utredningen föreslås därför att en samlad statlig satsning bör göras för att bevara fjällskogarna med de allra högsta värdena för biologisk mångfald på ekosystemnivå, cirka 500 000–525 000 hektar produktiv skogsmark inom och i nära anslutning till den fjällnära gränsen där den pågående markanvändningen i dag är skogsbruk. Sammantaget bedömer utredningen att det mest fördelaktiga alternativet är att genomföra en samlad insats där de enskilda markägarna som berörs i möjligaste mån får välja mellan intrångsersättning, köpeskilling och ersättningsmark.

Vid sidan av den initiala kapitalinjektion som kommer de privata markägare till del genom förslaget bedöms det även bidra till landsbygdsutveckling på lång sikt. Den samhälls­ekonomiska nyttan av att nyttja delar av dessa, ofta lågproduktiva naturskogar med mycket höga naturvärden för skogsbruk, bedöms vara betydligt lägre än den samhällsekonomiska nyttan av att avsätta dessa områden för andra ändamål som naturvård, renskötsel och naturturism. 

Förslaget skulle även innebära att cirka 230 000 hektar produktiv skogsmark inom åretruntmarker för Sveriges 51 samebyar skyddas formellt, vilket i sin tur bedöms minska konflikter mellan skogsbruk och rennäring.

Avslutande kommentar 

Utredningen presenterar en rad ambitiösa förslag och en del mindre lyckade idéer. Det är positivt att utredningen föreslår en revidering av systemet för ersättning av fjällnära skog vid nekad avverkning och att skogsägare inte längre ska tvingas till domstolsprocess för att få sin rätt prövad i det avseendet. Det är även positivt att utredningen förordar en huvudregel som innebär att skydd av skog endast ska ske frivilligt, att oklarheter i lagstiftning minskar samt att avskaffad nyckelbiotopsinventering förordas.

Med förslag på tydligare reglering avseende skydd av områden och tillhörande kunskapskrav för såväl markägare som beslutande myndigheter kanske berörda parter i framtiden slipper utdragna domstolsprocesser för att nå klarhet i vilka krav som faktiskt gäller. Ett aktuellt exempel är Mark- och miljööverdomstolens (MÖD) avgörande i mål nr. M 9836–19 av den 9 december 2020. Målet är ett av totalt fyra avgörande från MÖD samma datum och rör Skogsstyrelsens beslut att förbjuda markägare i Gävleborg att avverka på grund av fågeln lavskrika. Avgörandena innebär att MÖD nu återigen återförvisar ärendena, denna gång tillbaka till Skogsstyrelsen för fortsatt handläggning. Som en konsekvens av de oklarheter som råder har en av skogsägarna väntat på avverkning sedan sommaren 2016 då Skogsstyrelsen beslutade om avverkningsförbud.

På en övergripande nivå är det olyckligt att utredningen fokuserar på naturvårdsinsatser för att leva upp till internationella åtaganden om biologisk mångfald baserat på en tolkning av skyddad natur som är långt striktare än vad som används inom övriga EU. I en ny rapport från LRF här framgår att upp till 58 procent av Sveriges natur är skyddad i motsats till de 14,5 procent som används som underlag i utredningen. Om diskrepansen är så stor är risken uppenbar att Skogsutredningen 2019 i slutändan riskerar att få motsatt effekt för utvecklingen av svensk bioekonomi, omställningen till ett hållbarare samhälle och innebära en konkurrensnackdel för den gröna näringen.  

Har Du frågor om tillståndsprövning/samrådsplikt m.m.?

Kontakta:

Pia Pehrson, advokat och delägare på Foyen Advokatfirma
pia.pehrson@foyen.se

Björn Eriksson, biträdande jurist på Foyen Advokatfirma
bjorn.eriksson@foyen.se