Förslag till säkerhet om efterbehandlingskostnader för gruvverksamhet blir kostsamt för verksamhetsutövarna

Regeringen beslutade den 1 juni 2017 att ge en särskild utredare i uppdrag att utreda och analysera möjliga insatser eller åtgärder som på ett mer ändamålsenligt sätt än i dag kan säkerställa att det finns tillräckliga säkerheter för efterbehandling och andra återställningsåtgärder vid gruvverksamhet. Utredningen antog namnet Gruvavfalls­finansieringsutredningen och överlämnades till stadsrådet Karolina Skog i juni 2018 i form av (SOU 2018:59).

I miljöbalken återfinns idag generella bestämmelser om ställande av säkerhet vid t.ex. miljöfarlig verksamhet. Bestämmelserna omfattar även efterbehandling efter avslutad gruvverksamhet, säkerheten ställs till staten. För att inte staten och i sista hand skattebetalarna ska tvingas stå för kostnaden av efterbehandling för det fall ett gruvbolag t.ex. går i konkurs och den ställda säkerheten är underdimensionerad har utredningen tittat på alternativa sätt att ställa säkerhet som på ett bättre sätt står i överensstämmelse med vad man menar är de faktiska efterbehandlingskostnader som uppkommer i gruvverksamhet.

Utredningen förslår med anledning av detta att ändringar genomförs i miljöbalken och minerallagen samt att en ny lag om finansiella säkerheter för gruvverksamhet med tillhörande förordning införs. Utredningen har identifierat vad man anser är fyra centrala områden för att minska statens risk vid efterbehandling av gruvverksamhet.

Förslagen kan sammanfattas enligt följande.

Tydliggörande av syftet och målsättningen med ställd säkerhet

Utredning bedömer att syftet med säkerheterna för efterbehandling behöver förtydligas. Detta då det i nuvarande förarbeten anges att syftet är att till en rimlig kostnad för verksamhetsutövaren minimera risken för att samhället får bära avhjälpandekostnaden. Utredningen anser även att målsättningen med säkerheterna inte är tillräckligt tydliga. Det föreslås därför att

• säkerhetsbeloppet ska beräknas så att det med betryggande marginal täcker de förväntade efterbehandlingskostnaderna,
• kraven på efterbehandlingsåtgärder ska dokumenteras i en särskild efterbehandlingsplan så det blir tydligt vad som ska åstadkommas,
• planen ska prövas i samband med tillståndsgivningen vid gruvverksamhet och revideras minst vart femte år,
• säkerhetsbeloppet ska täcka kostnaderna för en situation där verksamhetsutövaren inte kan, exempelvis vid konkurs, eller vill stå för efterbehandlingskostnaderna vid en tidpunkt fram till nästa revideringstillfälle. I dag ställs säkerhet normalt för hela gruvans förväntade livstid,
• säkerhetsbeloppet ska revideras vart femte år då ett nytt belopp ska fastställs för kommande femårsperiod,
• verksamhet inte ska tillåtas bedrivas utan att fullgoda säkerheter har ställts.

Beräkning av säkerhetsbeloppets storlek

Utredningen föreslår en revidering av hur säkerhetsbeloppets storlek ska beräknas då man anser att nuvarande system inte är tillräckligt tydligt. Man föreslår därför att

• verksamhetsutövaren måste visa att morän av tillräcklig kvalitet finns att tillgå i närområdet och att annars höjd måste tas för kostnader för jordförbättringsåtgärder eller transporter. Detta då det enligt utredningen, i beräkning av säkerhetsbeloppets storlek, förutsätts att morän av tillräcklig kvalitet finns att tillgå i närområdet,
• beräkningen ska inkludera ett osäkerhetspåslag – säkerheternas storlek ska med 75 procents sannolikhet täcka kostnaderna för efterbehandlingen och eventuellt överskott föreslås tillfalla staten,
• beräkningen ska ta explicit hänsyn till framtida pris- och löneutveckling,
• kravet på separata säkerheter enligt minerallagen tas bort för de företag som ställer säkerheter för gruvverksamhet.

Begränsning av vilka säkerheter som kan accepteras

Sett utifrån dagens regelverk finns inga begränsningar avseende vilken form av säkerhet som kan godtas. Utredningen presenterar inga exempel där formen av säkerhet har utgjort ett problem i samband med att säkerheten har behövts tas i anspråk, men anser ändå att den osäkerhet som finns avseende om en säkerhet kommer att accepteras innebär problem för såväl verksamhetsutövaren som staten. Av denna anledning föreslås att endast två typer av säkerheter ska accepteras. Dessa är

• bankgarantier med standardiserade villkor som bestäms av staten,
• ställande av pant i form av deposition av kontanta medel.

Begränsningar för säkerheternas storlek och form

Enligt dagens system prövas säkerheten av mark- och miljödomstol vid ansökan om tillstånd enligt miljöbalken. Utredningen är av uppfattningen att detta innebär ett allt för splittrat myndighetsansvar. Mark- och miljödomstolen tar beslut avseende såväl storlek som form på säkerheten och staten är ofta i dessa sammanhang företrädd av Naturvårdsverket eller någon av de berörda Länsstyrelserna, vilka saknar specialistkompetens inom området. Detta försvagar, enligt utredningen, statens möjlighet att tillvarata sina intressen.

Utredningen föreslår därför att

• Mark- och miljödomstolen avlastas från uppgiften att besluta om säkerheternas storlek samt att denna uppgift läggs på Riksgäldskontoret som blir tillsynsmyndighet för de ekonomiska säkerheterna inom gruvavfallsfinansieringssystemet,
• prövning av efterbehandlingsplanen föreslås göras av Mark- och miljödomstolen vid nytt eller ändrat tillstånd för gruvverksamhet enligt miljöbalken samt av Länsstyrelserna vid revideringar.

Vi på Foyen ser ett antal större utmaningar med Gruvavfalls­finansieringsutredningens förslag och ger här några exempel. Det första bekymret är att man avser begränsa möjligheterna till ställande av säkerhet, trots att man i utredningen inte kunnat konstatera att alternativa säkerheter, utöver de som nu föreslås, har inneburit problem. Vidare ser vi allvarliga bekymmer med att säkerhetsbeloppet föreslås innefatta ett osäkerhetspåslag om 75 procent. Detta kommer att innebära väsentligt högre kostnader för verksamhets­utövarna. I tillägg till detta ska dessutom beräkningen göras utifrån antagandet att en extern aktör ska utföra efterbehandlingen, något som inte speglar verkligheten i många fall. Även den nya prövningsordningen riskerar att bli komplicerad.

Sammantaget har utredningen, på verksamhetsutövarens bekostnad, tagit i från tårna utifrån en tänkt efterbehandling som inte ens i ett värsta scenario är realistisk.

Det återstår att se vad utredningens förslag landar i efter en lagrådsremiss och slutligen en proposition. Vi kommer att följa nästa steg med spänning.

Har Du frågor angående gruvor eller gruvverksamhet, t.ex. tillstånd, avtal och markåtkomst?

Kontakta:

Pia Pehrson, advokat och delägare på Foyen Advokatfirma pia.pehrson@foyen.se

Björn Eriksson, biträdande jurist på Foyen Advokatfirma bjorn.eriksson@foyen.se