Nuvarande tillståndsprocess och dess utmaningar
För närvarande kräver etablering av kärnkraftverk parallella tillståndsprövningar enligt kärntekniklagen och miljöbalken. Strålsäkerhetsmyndigheten (SSM) ansvarar för den stegvisa prövningen enligt kärntekniklagen, medan mark- och miljödomstolen hanterar tillstånd enligt miljöbalken. Till detta tillkommer regeringens prövning enligt 17 kap. 1 § miljöbalken, som kan innebära att ett projekt får avslag sent i processen efter att betydande resurser från sökandens sida redan har lagts ner.
En av utredningens huvudobservationer är att den nuvarande strukturen leder till ineffektivitet och osäkerhet. SSM och mark- och miljödomstolarna upplever att den parallella prövningen är betungande och att det är svårt att avgöra vilka aspekter av säkerhet och strålskydd som är relevanta för tillståndsprövningen enligt miljöbalken utifrån att miljöbalken har ett mycket omfattande tillämpningsområde.
Införande av ny lag om principbeslut
Utredningens förslag innebär att en ny lag om principbeslut ska antas. Den föreslagna lagen om principbeslut är generell och kan även tillämpas på andra stora industrietableringar. Syftet är att hantera den politiska dimensionen i ett tidigt skede och minska risken för sena avslag. Regeringen ska enligt lagen fatta ett tidigt principbeslut innan de formella tillståndsprocesserna inleds.
Ett principbeslut skulle innefatta en översiktlig bedömning av projektets plats, storlek och driftsförhållanden och liknas vid ett rambeslut snarare än ett detaljerat tillstånd. Beslutet blir bindande under en viss tidsperiod och utgör första steget mot tillstånd enligt miljöbalken och kärntekniklagen.
Rättsliga konsekvenser av principbeslutet
Principbeslutet skulle innebära att vissa frågor endast prövas i detta skede av regeringen och därmed inte kan omprövas i senare tillståndsprocesser. Detta innebär en förändring från nuvarande ordning där tillåtlighetsprövningen enligt 17 kap. 1 § miljöbalken sker efter att mark- och miljödomstolen genomfört sin beredning och prövning. Genom att införa principbeslutet kan denna del av tillståndsprocessen utgå, vilket förenklar handläggningen.
Eftersom principbeslutet ses som ett första steg i tillståndsprocessen blir Århuskonventionen tillämplig, vilket innebär krav på öppenhet och möjlighet till allmänhetens deltagande i beslutsprocessen.
Det kommunala vetot bibehålls men förflyttas till principbeslutsstadiet. Detta innebär att kommunens godkännande krävs innan regeringen kan fatta ett principbeslut, vilket kan ge ökad förutsebarhet för sökanden.
Förändringar i tillståndsprocessen
Begränsad miljöbalksprövning för ökade effektivitet
Utredningen föreslår att tillståndsprövningen enligt miljöbalken avgränsas till konventionell miljöpåverkan. Säkerhets- och strålskyddsaspekter, som prövas enligt kärntekniklagen, ska inte längre omfattas av miljöbalksprövningen. Detta innebär en tydligare ansvarsfördelning mellan myndigheterna och minskar risken för dubbelprövning.
I praktiken innebär detta att mark- och miljödomstolen inte längre behöver pröva säkerhetsfrågor som ändå hanteras genom den stegvisa prövningen enligt kärntekniklagen. Denna förändring ligger i linje med internationella rekommendationer från IAEA, som har noterat att det svenska systemet kan vara otydligt avseende gränsdragningen mellan olika prövningsinstanser och tillståndsprocesser.
Miljökonsekvensbeskrivning och Natura 2000-tillstånd
Miljökonsekvensbeskrivningen (MKB) ska fortsatt omfatta hela verksamheten, inklusive konventionell miljöpåverkan och säkerhetsfrågor. Den ska dock endast ges in till mark- och miljödomstolen och inte till SSM, eftersom kärntekniktillståndet inte längre omfattar miljöbalkens regler.
Om verksamheten kan påverka ett Natura 2000-område ska detta prövas särskilt av mark- och miljödomstolen i samband med tillståndsprövningen enligt miljöbalken. Principbeslutet kan dock innebära att regeringen redan har godkänt att ett sådant tillstånd ges.
Förtursregler för ny kärnkraft
Utredningen diskuterar även införandet av förtursregler som innebär att mål och ärenden om tillstånd enligt miljöbalken som rör ny kärnkraft ska behandlas med hög prioritet.. Utredningen föreslår dock inte att det ska införas ett förtursförfarande för ny kärnkraft. Förtursregler skulle dock kunna bidra till kortare handläggningstider och en mer effektiv process, vilket ju ligger i linje med kommittédirektivet (dir. 2023:155). Återstår därför att se hur regeringen behandlar denna fråga i en kommande proposition.
Förändringar i kärntekniklagens tillståndsprocess
SSM:s prövning enligt kärntekniklagen renodlas genom att miljöbalkens regler inte längre tillämpas inom ramen för denna process. Detta innebär att SSM:s stegvisa prövning kan ske mer fokuserat på säkerhetsaspekterna, utan att behöva ta hänsyn till den miljömässiga helhetsbilden, vilket istället hanteras av mark- och miljödomstolen.
Vidare föreslås att SSM fortsatt ska delta i mark- och miljödomstolens process i egenskap av expertmyndighet men inte som part. Detta kan tydliggöra rollerna i prövningen och minska risken för dubbelarbete.
EU-rättsliga aspekter
Den föreslagna lagstiftningen måste vara förenlig med EU:s miljödirektiv och kärnsäkerhetsregelverk. En central fråga är huruvida principbeslutet uppfyller kraven på miljöbedömning enligt direktivet om strategisk miljöbedömning (SMB) och Århuskonventionen. Eftersom principbeslutet utgör ett första steg i tillståndsprocessen kan det argumenteras att en strategisk miljöbedömning är nödvändig.
Vidare måste den nya ordningen säkerställa att miljökonsekvensbedömningar enligt MKB-direktivet (2011/92/EU) sker på ett korrekt sätt. Principbeslutet får inte innebära att viktiga miljöaspekter förbises eller avgörs utan tillräcklig analys, eftersom detta skulle strida mot EU-rätten.
Kort analys
Utredningens förslag innebär en förändring av tillståndsprocessen för ny kärnkraft i Sverige. Införandet av ett principbeslut syftar till att hantera den politiska dimensionen tidigt i processen och minska osäkerheten för sökanden. Samtidigt innebär förändringarna en tydligare separation mellan miljöprövningen enligt miljöbalken och säkerhetsprövningen enligt kärntekniklagen.
De föreslagna förändringarna kan leda till en mer förutsebar och effektiv tillståndsprocess, något som är efterlängtat. Det återstår dock att se hur de lagändringarna kommer att implementeras i praktiken. En viktig aspekt är att säkerställa att miljöbedömningar genomförs i enlighet med EU-rätten och att Århuskonventionens krav på insyn och delaktighet uppfylls.
Om lagförslaget genomförs i sin helhet kan det innebära att Sverige får en mer strukturerad och effektiv tillståndsprocess för ny kärnkraft, där politiska beslut tas i ett tidigt skede och rättsliga prövningar sker mer fokuserat inom respektive område. Detta kan i sin tur bidra till en snabbare och mer förutsägbar utbyggnad av ny kärnkraft i Sverige.
Foyen har gedigen erfarenhet av kärnkraft och dess tillståndsprocesser jämte andra juridiska frågor. Kontakta gärna oss om du vill veta mer.
