Den 5 april 2023 meddelade Högsta domstolen (HD) dom i mål T 538-22 ”Tjäderspelet i Malsättra”. Målet i HD rör samma fråga som den som behandlades av MÖD i mål M 7888-19, vilket vi på Foyen tidigare har skrivit om här. HD fastställer i frågan om Hargs Bruks (Bolaget) rätt till ersättning Mark- och miljööverdomstolens (MÖD) domslut, men HD avviker på vissa viktiga punkter från MÖD:s domskäl. Nedan går vi på Foyen igenom HD:s dom och avslutar med en kortfattad analys.
Omständigheterna
Bolaget anmälde sin avsikt att genomföra föryngringsavverkning av ett område om 17,4 hektar. Under samrådet framkom att området utgjorde en större tjäderspelplats. Skogsstyrelsen meddelade med stöd av 12 kap. 6 § Miljöbalken (MB) jämte 4 § Artskyddsförordningen (2007:845) (AF) förbud för Bolaget att genomföra avverkningen. Förbudet innebar att Bolaget totalt förhindrades att avverka ca 22 hektar skog. Bolaget väckte talan mot staten och yrkade att staten enligt 31 kap. 4 § MB var skyldig att ersätta den skada som Bolaget åsamkats på grund av förbudet. Bolaget vann i både Mark- och miljödomstolen och i MÖD. I MÖD förpliktades staten att ersätta Bolaget med 3 392 000 kr, vilket motsvarade fastighetens värdeminskning med ett tillägg om 25 procent. Staten överklagade genom Kammarkollegiet domen till HD.
Målet i HD
I domen redogör HD för två potentiella vägar till ersättning i situationer likt den som har uppstått i det aktuella fallet. Dessa två vägar är att rätt till ersättning följer enligt 2 kap. 15 § andra stycket RF eller att rätt till ersättning följer av lag Det senare kan i förlängningen även under speciella omständigheter omfatta en rätt till ersättning enligt allmänna principer, utan att det uttryckligen följer någon sådan rätt av en bestämmelse.
HD bedömer att förbud grundade i 4 § AF ska sorteras under miljöskydd, inte under naturvård
Av 2 kap. 15 § andra stycket RF följer att staten ska ersätta den för vilken det allmänna inskränker användningen av mark eller byggnad på sådant sätt att pågående markanvändning inom berörd del av fastigheten avsevärt försvåras eller att skada uppkommer som är betydande i förhållande till värdet på denna del av fastigheten. Bestämmelsen är främst en instruktion till lagstiftaren, men har även ansetts kunna grunda ett skadeståndsanspråk gentemot staten, 2 kap. 15 § tredje stycket RF inskränker dock rätten till ersättning vid försvårande av pågående markanvändning som sker av hälsoskydds-, miljöskydds- eller säkerhetsskäl till vad som följer av lag.
I domen påpekar HD inledningsvis att man, till skillnad från MÖD, bedömer att inskränkningar meddelade med stöd i AF faller under kategorin ”miljöskyddsskäl”. Prövningen ska således göras utifrån 2 kap. 15 § tredje stycket RF, snarare än andra stycket, som MÖD gör gällande i sin dom. Frågan om under vilket stycke av 2 kap. 15 § RF situationer av det aktuella slaget ska inrymmas är visserligen inte av central vikt för varken MÖD:s eller HD:s avgörande, men HD:s uttalande är trots detta av principiell vikt då man fastslår att alla inskränkningar som följer av 2 kap. MB därmed faller under 2 kap. 15 § tredje stycket RF, varför 2 kap. 15 § andra stycket RF därmed inte är tillämplig i dessa situationer. HD förefaller således ha avgjort en viktig del av frågan om avgränsningen mellan naturvård och miljöskydd.
För rätt till ersättning gäller det som följer av lag
Eftersom den aktuella situationen sorteras under 2 kap. 15 § tredje stycket RF konstaterar HD att det som följer av lag gäller i frågan om rätten till ersättning. Någon möjlighet att grunda en skadeståndstalan direkt på 2 kap. 15 § andra stycket RF finns således inte i fall av det nu aktuella slaget. I stället måste ersättningsanspråket grundas på relevant lagstiftning.
Vid förbud meddelade med stöd i 12 kap. 6 § MB följer enligt 31 kap. 4 § MB en rätt till ersättning om förbudet innebär att pågående markanvändning inom berörd del av fastigheten avsevärt försvåras. Sådan ersättning kräver dock att markanvändningen är tillåten redan innan förbudet meddelas. Alltså ersätts inte en markägare i normalfallet om ett förbud endast befäster det som redan innan förbudet meddelas gäller enligt lag eller myndighetsbeslut. Eftersom det åligger var och en att följa reglerna i 2 kap. MB, vilka AF:s bestämmelser utgör en precisering av, kan ett förbud som i praktiken endast fastställer det som redan gäller enligt 2 kap. MB och AF normalt sett inte ge rätt till ersättning enligt 31 kap. 4 § MB.
Det kan dock finnas vissa situationer där en markägare är berättigad till ersättning enligt 31 kap. 4 § MB trots att ett förbud enbart befäster vad som följer av 2 kap. MB och AF. För att sådan ersättning ska bli aktuell krävs att den reglering som ligger till grund för inskränkningen i markägarens rättigheter i sig är ersättningsberättigande. Vid tillämpning av hänsynsbestämmelserna i 2 kap. MB hanteras normalt sett intresseavvägningen mellan det allmännas intressen och den enskildes intresse av att få vidta en åtgärd genom en rimlighetsavvägning enligt 2 kap. 7 § MB. När en inskränkning grundas i AF ska dock 2 kap. 7 § MB inte tillämpas. I stället tas den enskildes intressen tillvara genom möjligheten till artskyddsdispens. Dispensprövningen har dock inte lika långtgående möjligheter att tillvarata den enskildes intressen som prövningen enligt 2 kap. 7 § MB. Eftersom AF saknar bestämmelser om ersättning i situationer av det aktuella slaget och prövningen enligt AF tar begränsad hänsyn till den enskildes intressen, kan ersättning under speciella omständigheter utgå enligt allmänna principer.
Förutsättningar för ersättning grundad på allmänna principer
HD sammanfattar den princip som underbygger rätten till ersättning enligt lagstiftning som faller inom ramen för 2 kap. 15 § tredje stycket RF genom att konstatera att ”ersättning ska utgå när inskränkningen är nödvändig för att uppnå det önskade resultatet men det vid en avvägning mellan, å ena sidan, det allmänna intresse som ska skyddas och, å andra sidan, inskränkningens effekter för den enskilde inte är rimligt att han eller hon ensam ska bära kostnaderna.” En förutsättning för att ersättning enligt allmänna principer kan utgå är att lagstiftaren inte uttryckligen tagit ställning i frågan om rätten till ersättning i en viss situation, vilket inte har skett i AF.
När ersättningsfrågan lämnas öppen i den lagstiftning på vilken en inskränkning i en markägares rättigheter grundas ska en proportionalitetsbedömning utifrån den ovan citerade principen göras. Vid en sådan avvägning måste särskilt beaktas att ersättning normalt sett inte utgår vid inskränkningar som följer av hänsynsbestämmelserna i 2 kap. MB och förbuden i AF, vilket betyder att det i normalfallet är markägaren som ska bära kostnaden för att dessa bestämmelser följs. För att rätt till ersättning till följd av sådana inskränkningar som följer direkt av AF:s bestämmelser ska föreligga uppställer HD följande kriterier:
- Inskränkningen innebär ett avsevärt försvårande av pågående markanvändning,
- Inskränkningen är i det enskilda fallet så särskilt betungande för den enskilde att det inte framstår som rimligt vid en samlad bedömning att markägaren ensam får bära konsekvenserna av inskränkningen,
- Lagstiftaren har inte fastslagit att rätt till ersättning i den aktuella situationen ej ska föreligga, och
- Markägaren har sökt men nekats dispens enligt AF.
Skadeberäkningen:
Slutligen konstaterar HD att om ersättningsanspråket grundas direkt på inskränkningar som följer av AF ska markägaren endast ersättas för sin faktiska skada. Detta kan jämföras med ersättning enligt 31 kap. 4 § MB som beräknas enligt expropriationslagens bestämmelser, enligt vilka ersättningen uppgår till markens värdeminskning och ett påslag på 25 procent.
Bedömningen i det aktuella fallet:
Vid bedömningen i det aktuella fallet fann HD att eftersom AF saknar bestämmelser om markägares rätt till ersättning rör det sig om en situation där rätt till ersättning enligt 31 kap. 4 § MB kräver att en rätt till ersättning följer av allmänna principer. Inledningsvis konstaterar HD förbudet att avverka de 22 hektar skog som är mogen för avverkning innebär ett avsevärt försvårande av pågående markanvändning. Den avgörande frågan blir således den proportionalitetsbedömning som måste göras för att avgöra om markägaren är berättigad till ersättning.
HD konstaterar här att det som talar emot att en rätt till ersättning föreligger är att markägare har en långtgående skyldighet att utan rätt till ersättning ta betydande miljöhänsyn. Vidare har Bolaget ett sammanlagt markinnehav om mer än 20 000 hektar, vilket innebär att Bolaget behöver finna sig i större intäktsförluster än vad ägare till mindre skogsinnehav får tåla.
För att en rätt till ersättning föreligger talar å andra sidan att begränsningen i Bolagets rätt att nyttja sin mark beror på omständigheter som Bolaget inte har kunnat påverka eller förutse. Vidare rör det sig om en betydande areal mark med ett avsevärt ekonomiskt värde, även med beaktande av Bolagets totala skogsinnehav. Slutligen har Bolaget sökt och nekats artskyddsdispens.
Vid en samlad bedömning finner HD att avverkningshindret innebär en så betydande skada att det inte är rimligt att Bolaget ensamt får svara för den och att staten därför ska ersätta Bolaget. I och med att staten vitsordat det yrkade beloppet prövade HD inte ersättningens storlek.
Foyens analys:
Domen innebär att skogsägare vars avverkningar stoppas med hänvisning till 4 och 4 a §§ AF även fortsättningsvis har möjlighet att få ersättning för sin skada i vissa särskilda fall. HD klargör på ett pedagogiskt sätt hur bestämmelserna i 2 kap. 15 § RF förhåller sig till hänsynsreglerna i 2 kap. MB och till AF:s förbud. Uppställandet av tydliga kriterier för när rätt till ersättning kan föreligga underlättar för framtida bedömningar. Domen klargör även hur 12 kap. 6 § och 31 kap. 4 § MB förhåller sig till AF:s bestämmelser. En fråga som dock lämnas öppen är vilken betydelse avgörandet får i förhållande till de nationella fridlysningsreglerna i 6, 8 och 9 §§ AF och dispensmöjligheten rörande dessa bestämmelser som följer av 15 § AF.
I MÖD 2017:7 ”Bombmurklan” fastslog domstolen att om ett beslut att neka artskyddsdispens enligt 15 § AF skulle leda till ett avsevärt försvårande av pågående markanvändning ska dispens ändå meddelas. Detta trots att en sådan dispensgrund saknas och oavsett om beviljande av dispens innebär att upprätthållande av en arts gynnsamma bevarandestatus försvåras. En avgörande utgångspunkt för domstolens bedömning var att någon rätt till ersättning inte föreligger vid inskränkningar grundade i AF:s bestämmelser.
Att tolkningsvis fastställa en dispensgrund som inte följer av lag kräver tämligen starka skäl. När ett av de avgörande grundantaganden på vilken MÖD:s avgörande vilar nu inte längre stämmer måste därför avgörandets slutsatser i sin helhet ifrågasättas. MÖD 2017:7 rör förvisso de nationella fridlysningsbestämmelserna, vilket ger svensk lagstiftare och domstolar mer frihet än bestämmelser grundade i EU-rätt, men frågan är trots detta om slutsatserna som MÖD nådde fram till i målet fortfarande håller.
Mycket talar i vår mening för att HD:s avgörande innebär att MÖD 2017:7 nu saknar relevans. I och med att en sådan rätt till ersättning som MÖD i avgörandet förutsatte inte finns nu faktiskt finns, förefaller det svårt att se hur den dispensgrund som skapades genom MÖD 2017:7 kan bestå. Det enda som kan ”rädda” MÖD 2017:7 är att HD:s avgörande endast ses som tillämpligt i förhållande till 4, 4 a, 7 och 14 §§ AF, medan den ordning som fastslogs i MÖD 2017:7 fortsatt gäller för 6, 8, 9 och 15 §§ AF. Inget i HD:s domskäl talar dock för att någon sådan uppdelning är befogad. En sådan uppdelning skulle även resultera i den märkliga situationen att man enligt de nationella bestämmelserna måste bevilja dispens i situationer av det aktuella slaget eftersom någon rätt till ersättning inte finns, medan man enligt bestämmelser grundade på EU-rätt beviljar ersättning eftersom någon möjlighet till dispens inte finns. Det finns en uppenbar brist på koherens i ett sådant system. Slutligen skulle en sådan fragmentering skapar ytterligare problem ur förutsebarhets- och rättssäkerhetsaspekt. Invändningar av detta slag lyfte vi redan i vår ursprungliga kommentar till MÖD 2017:7, som finns att läsa här.
Ett frågetecken som eventuellt kvarstår är det rörande beräkningen av ersättningen i fall av det aktuella slaget. HD prövade inte frågan om ersättningens storlek eftersom staten vitsordade det av Bolaget yrkade beloppet. Det är dock inte säkert att HD menar att markägare i situationer som den nu aktuella ska erkännas rätt till full ersättning för den skada de har lidit. Som bekant landar HD i sin proportionalitetsbedömning i slutsatsen att det inte är rimligt att Bolaget ensamt får svara för den skada som förbudet innebär. Detta måste dock ses mot bakgrund av att markägare har en långtgående skyldighet att utan rätt till ersättning ta betydande miljöhänsyn. Det förefaller inte helt självklart att det ska röra sig om allt eller inget för en markägare vars avverkning hindras av ett förbud. HD:s domskäl pekar även i riktning åt att det inte nödvändigtvis är hela värdeminskningen av den berörda delen av fastigheten som ska ersättas, eventuellt med ett tillägg om 25 procent i det fall att ersättningen bestäms enligt 31 kap. 4 § MB. Det återstår att se ifall frågan om ersättningens storlek blir föremål för ett framtida avgörande. I nuläget kan vi på Foyen konstatera att HD:s dom är ett välkommet klargörande kring rätten till ersättning för markägare vars avverkningar stoppas av artskyddshänsyn. De frågetecken som kvarstår är dock beklagliga. Som vi tidigare har lyft i dessa sammanhang finns ett stort behov av klargörande från lagstiftarens sida på detta område.
Har Du frågor om artskyddsförordningen eller vad som gäller för just Din verksamhet är Du välkommen att höra av dig till oss på Foyen.
Artikeln författad av:
Pia Pehrson, Advokat/partner
Tomas Fjordevik, Advokat/partner
Johan Claesson Laakso, biträdande jurist
