Den nya förordningen om naturrestaurering, som kan beskrivas som banbrytande, har väckt stor debatt bland EU:s medlemsstater och riskerade att förkastas i sista instans. Sverige, och sex andra länder, röstade nej. Det svenska motståndet har främst bottnat i en oro över att förordningen innebär alltför hårda krav på den svenska skogsnäringen. En majoritet av EU:s medlemsstater röstade emellertid för den nya förordningen, vilket innebär att olika krav på återställande av natur nu succesivt kommer att införas.
Förordningen kombinerar ett övergripande långsiktigt restaureringsmål av naturen i EU:s land- och havsområden med bindande restaureringsmål för specifika ekosystem och arter. Nödvändiga åtgärder ska vara på plats och täcka minst 20 procent av EU:s land- och havsområden senast år 2030 och alla ekosystem som behöver återställas senast år 2050. Fram till år 2030 ska restaurering av Natura 2000-områden prioriteras. För vissa särskilt utpekade livsmiljötyper, som anges i en bilaga till förordningen och som i dag inte är i gott skick, föreskriver förordningen att medlemsländerna ska vidta åtgärder för att restaurera:
- minst 30 procent av arealen till 2030,
- minst 60 procent av arealen till 2040,
- minst 90 procent av arealen till 2050.
Förordningen föreskriver vidare särskilda krav för olika typer av ekosystem. Kraven varierar beroende på ekosystemets typ och tillstånd. Nedan följer en beskrivning av ett urval av de krav som ställs för olika ekosystem.
Jordbruksekosystem
Medlemsstaterna ska genomföra de restaureringsåtgärder som är nödvändiga för att förbättra den biologiska mångfalden i jordbruksekosystem med hänsyn till klimatförändringarna, landsbygdsområdenas sociala och ekonomiska behov samt behovet av att säkerställa en hållbar jordbruksproduktion. Medlemsstaterna ska också vidta åtgärder för att förbättra två av följande tre indikatorer: index för gräsmarksfjärilar, lager av organiskt kol i mineraljordar i åkermark och andelen jordbruksareal med landskapselement som gynnar en hög biologisk mångfald.
Vidare finns specifika regler för torvmarker. Medlemsstaterna ska vidta åtgärder för att återställa organiska jordar som används inom jordbruket och som består av dränerade torvmarker, där åtgärder ska genomföras för minst:
- 30 procent av dessa arealer senast 2030, varav minst en fjärdedel ska återvätas,
- 40 procent av dessa arealer senast 2040, varav minst en tredjedel ska återvätas,
- 50 procent av dessa arealer senast 2050, varav minst en tredjedel ska återvätas,
För att nå dessa mål får medlemsstaterna genomföra restaureringsåtgärder, inbegripet återvätning, av torvtäkter.
Skogsekosystem
Medlemsstaterna ska genomföra de restaureringsåtgärder som är nödvändiga för att förbättra den biologiska mångfalden i skogsekosystem, och då beakta riskerna för skogsbränder. Medlemsstaterna ska även uppnå en ökande trend på nationell nivå för indexet för vanliga skogsfåglar. Vidare ska en ökande trend på nationell nivå för minst sex av sju följande indikatorer uppnås: stående död ved, liggande död ved, andel skogsmark med olikåldrig struktur, skoglig konnektivitet, lager av organiskt kol, andel skogsmark som domineras av inhemska trädarter samt trädartsblandning.
Urbana ekosystem
Medlemsstaterna ska senast år 2030 säkerställa att det inte sker någon nettoförlust av den sammanlagda nationella arealen urbana grönytor och urban trädkrontäckning i de urbana ekosystemen som ska kartläggas enligt förordningen. Urbana ekosystem där andelen urbana grönytor i tätbefolkade centrum och kluster överstiger 45 procent och andelen urban krontäckning överstiger 10 procent får dock undantas från den sammanlagda nationella arealen. Från och med år 2031 ska medlemsstaterna uppnå en ökande trend för den sammanlagda nationella arealen urbana grönytor, bland annat genom integrering av urbana grönytor i byggnader och infrastruktur.
Övriga krav
Förordningen föreskriver också krav på att medlemsstaterna ska restaurera den naturliga konnektiviteten hos vattendrag. Medlemsstaterna ska således inventera artificiella hinder för konnektivitet i ytvatten och identifiera vilka som behöver avlägsnas för att uppnå restaureringsmålen. Vidare ska medlemsstaterna vidta åtgärder för att förbättra mångfalden av pollinatörer och vända minskningen av populationer av pollinatörer senast år 2030 och därefter uppnå en ökande trend.
Konsekvenser av de nya reglerna
Den nya förordningen kommer att komplettera det befintliga EU-miljörättsliga regelverket, så som fågeldirektivet, art- och habitatdirektivet, ramdirektivet för vatten och havsmiljödirektivet, och kommer även att bidra till att påskynda genomförandet av dessa direktiv. Till exempel kommer art- och habitatdirektivet att kompletteras med tidsbundna mål och krav på återställningsåtgärder över hela medlemsstaternas territorium (inte bara Natura 2000-områden). Samtidigt finns det en del frågetecken kring hur den nya förordningen ska samspela med det nyligen uppdaterade direktivet om förnybar energi, exempelvis vid utpekande av så kallade accelerationsområden.
Hur målen i förordningen ska nås och hur de åtgärder som föreskrivs ska genomföras planeras av varje land för sig. Varje medlemsstat har nu två år på sig att ta fram en nationell restaureringsplan där det ska framgå hur målen avses att uppnås. Denna restaureringsplan ska därefter bedömas av kommissionen. I Sverige kommer sannolikt Naturvårdsverket att leda arbetet men ansvarsfördelningen mellan olika myndigheter är ännu inte klar. Klart är att stora arealer jord- och skogsmark riskerar att tas ur bruk som en konsekvens av de nya reglerna. Detta gäller särskilt länder med stora arealer jordbruks- och skogsmark, såsom Sverige. Nya krav kommer att ställas på skogsbolagen och enskilda skogsägare, till exempel vid avverkning. Vid framtida tillståndsprövningar av verksamheter inom dessa sektorer lär de nya reglerna få stor betydelse, till exempel vid tillstånd till torvtäkter. Det skulle också i praktiken kunna försvåra prövningen av så kallade Natura 2000-tillstånd, eftersom ett ännu större fokus kommer att läggas på åtgärder inom dessa områden. Även framtida stadsplanering kommer påverkas av den nya förordningen genom att restaurering av urbana ekosystem regleras. Vid plan- och bygglovsprocesser i städer kommer således målen om urbana grönytor att behöva beaktas. I praktiken kan det innebära att förtätning av urbana miljöer som medför att gröna ytor ianspråktas försvåras eller omöjliggörs beroende på utgångsläget.
Sammantaget innebär förordningen att EU:s medlemsländer gemensamt ska vidta åtgärder för att restaurera ekosystem och för att säkerställa återhämtning av biologisk mångfald. Medlemsländerna har dock stort utrymme att bestämma på vilket sätt målen ska uppnås. Det återstår att se hur Sverige väljer att utarbeta den nationella restaureringsplanen.
Vi kan redan nu konstatera att bestämmelserna i förordningen kommer få konsekvenser för markägare. Förordningen gäller inte direkt gentemot enskilda invånare och markägare utan förpliktar endast medlemsstaterna på nationell nivå. Markägare kommer ändå bli påverkade när medlemsstaterna ska efterleva bestämmelserna i förordningen. Exakt hur påverkan kommer att gestalta sig är idag omöjligt att uttala sig om. Vi ser framför oss att det sannolikt kommer uppstå en del komplicerade situationer när bestämmelserna i förordningen ställs gentemot äganderätten, som även den är skyddad i EU:s stadga och i Europakonventionen om mänskliga rättigheter.
Sammanfattningsvis har EU:s nya förordning om naturrestaurering potential att påverka svenskt jord- och skogsbruk jämte stadsplanering och energiproduktion i grunden. För en framgångsrik implementering är det av vikt att kommande åtgärder blir brett förankrade hos alla aktörer som påverkas och att hänsyn tas till såväl ekologiska som ekonomiska och sociala aspekter.
Artikeln författad av:
Tomas Fjordevik, Advokat/Partner
Pia Pehrson, Advokat/Partner
Elin Holzhausen, Biträdande jurist
