Utredningens uppdrag har varit att ta fram ett förslag på lagstiftning som ger regeringen möjlighet att under exceptionella omständigheter fatta beslut om tillfälliga tillstånd enligt miljöbalken (MB) och om undantag från bestämmelserna om miljöbedömningar i 6 kap. MB. Syftet är att undvika en situation likt den som uppstod när Cementas tidsbegränsade miljötillstånd löpte ut. Utredningen föranleds således av insikten om att det kan uppstå situationer i vilka det ordinarie tillståndsförfarandet inte har möjlighet att möta ett samhälleligt behov av mer akut art. Sådana behov kan uppstå till följd av krig, pandemier eller ekonomiska kriser, vilka alla kan rubba de försörjningskedjor som dagens samhälle är beroende av. När dessa kedjor rubbas kan det krävas att staten har möjlighet att agera skyndsamt för att undvika brist på samhällsviktiga varor eller tjänster. Vi på Foyen ger nedan en sammanfattning av utredningens förslag.
Utredningens förslag
Regeringen ges möjlighet att meddela tillfälliga miljötillstånd i undantagsfall
Utredningens förslag innebär att regeringen genom införandet av ett nytt kapitel i MB (kap. 17 a) ges möjligheten att meddela tillfälliga tillstånd enligt 7 kap. 28 a §, 9 kap. eller 11 kap. MB. Det är således Natura 2000-tillstånd, tillstånd om miljöfarlig verksamhet och tillstånd om vattenverksamhet som omfattas av förslaget. Övriga tillstånd som kan meddelas enligt MB omfattas inte.
För att ett tillfälligt tillstånd ska kunna bli aktuellt måste följande kriterier vara uppfyllda:
- verksamheten är samhällsviktig,
- verksamheten behövs för att tillgodose väsentliga allmänna intressen,
- det finns en risk för allvarliga samhällskonsekvenser om den aktuella varan eller tjänsten inte tillgodoses, och
- behovet inte kan tillgodoses på ett från allmän synpunkt annat tillfredsställande sätt.
Att verksamheten ska vara samhällsviktig och att den behövs för att tillgodose väsentliga allmänna intressen innebär att verksamheten som sådan säkerställer funktioner som är nödvändiga för samhällets grundläggande behov, värden eller säkerhet samt att det allmänna intresse som tillgodoses är av nationell eller särskild regional betydelse och av vikt för samhällsutvecklingen, regionalpolitiska mål eller sysselsättningspolitiska intressen. Om bristen på varan eller tjänsten riskerar leda till en störning av samhällsviktiga funktioner ska kravet på risk för allvarliga samhällskonsekvenser anses uppfyllt. Med samhällsviktiga funktioner avses sådant som byggande eller underhåll av bostäder och infrastruktur, energiförsörjning, försvarsförmåga samt arbetsmarknad och samhällsekonomi. Det ska primärt röra sig om störningar på nationell nivå, men även allvarliga störningar på regional eller lokal nivå kan räcka om dessa i sin tur kan ha nationella konsekvenser. Det måste utredas om det behov som ska tillgodoses kan tillgodoses på alternativa sätt innan regeringen får meddela tillstånd. Det kan här röra sig om att använda en annan vara som substitut eller att importera en vara i stället för att framställa den nationellt. Här måste dock en avvägning av säkerhetspolitisk och samhällsekonomisk natur göras för att avgöra om ett eventuellt alternativ är tillfredsställande från allmän synpunkt.
Prövningens omfattning
Regeringsprövningen gällande tillfälligt tillstånd ska utgå från gällande rätt, vilket innebär att regeringen gör sin prövning utifrån MB:s ordinarie regelverk. Genom reglerna i 2 kap. 9-10 §§ MB har regeringen dock något större frihet vid sin prövning än vad ordinarie prövningsmyndigheter normalt sett har. Prövningen kan omfatta verksamheter som har eller har haft ett miljötillstånd såväl som nya verksamheter som ej har tillstånd sedan tidigare. Prövningen kan ske parallellt med en pågående tillståndsprövning enligt det ordinarie förfarandet. Denna möjlighet är viktig för att regeringen ska kunna utfärda ett tillfälligt tillstånd i de situationer då ett behov måste tillgodoses under den tid som det ordinarie förfarandet pågår.
Giltighetstid
Giltighetstiden hos ett tillfälligt tillstånd meddelat av regeringen ska enligt förslaget vara högst fem år. Det föreslås dock att det ska finnas en möjlighet till förlängning av ett tillstånd på upp till två år, vilket gör att ett tillfälligt tillstånd maximalt kan utsträckas till sju år. Hur lång giltighetstid ett tillfälligt tillstånd ska ges måste avgöras dels med hänsyn till hur länge det föreligger en risk för allvarliga samhällskonsekvenser om ett visst behov inte kan tillgodoses, dels hur länge det kan tänkas saknas ett acceptabelt alternativt sätt att tillgodose behovet. Giltighetstiden ska inte göras längre än den tidpunkt då det bedöms att de grundläggande förutsättningarna för att meddela tillstånd inte längre föreligger. Att de grundläggande förutsättningarna för meddelande av tillstånd föreligger är även en förutsättning för att ett tillstånd ska kunna förlängas.
Ansökans innehåll
Vad gäller innehållet i en ansökan måste detta dels kunna ligga till grund för en bedömning av om kraven för att regeringen ska kunna meddela tillstånd är uppfyllda, dels måste det visa på att verksamheten uppfyller övriga krav enligt MB. Det senare kravet innebär i stort att det är det underlag som normalt sett ska lämnas in vid en vanlig ansökan om miljötillstånd som ska lämnas in även vid en ansökan om tillfälligt tillstånd hos regeringen.
Allmänhetens deltagande
Allmänhetens rätt till information och deltagande i tillståndsprocessen, vilken följer av Åhuskonventionen och IED-direktiven, säkras genom förslaget. Detta sker dels genom att regeringen åläggs en skyldighet att informera allmänheten om när en ansökan tas upp till prövning, dels genom att regeringen ska ge allmänheten en möjlighet att yttra sig om ansökan innan beslut fattas.
Regeringen ges möjlighet att besluta om undantag från krav på miljöbedömningar i vissa fall
Utredningen föreslår även att regeringen ges möjlighet att undanta en viss verksamhet från kravet på miljöbedömning. En sådan möjlighet följer av MKB-direktivet, men möjligheten är i nuläget inte införlivad i svensk lag. Förslaget innebär att regeringen i samband med meddelande av ett tillfälligt miljötillstånd i det enskilda fallet kan undanta verksamheten som ansökan avser från kravet på miljöbedömning. Avsikten bakom att tillåta sådana undantag är att syftet bakom införandet av möjligheten till en regeringsprövning inte förfelas genom en förlängd handläggningstid till följd av de krav som uppställs enligt regelverket om miljöbedömningar.
Undantag från kravet på miljöbedömning kan alltså endast meddelas när kraven för att meddela ett tillfälligt miljötillstånd är uppfyllda. Vidare kan undantaget bara tillämpas i situationer där tillämpningen av bestämmelserna i 6 kap. MB skulle få en betydande negativ inverkan på syftet hos den verksamhet som regeringsprövningen gäller. I det fall att undantag meddelas måste regeringen säkerställa att en bedömning av verksamhetens miljökonsekvenser kan ske på annat sätt. Om den verksamhet som undantaget gäller är en Sevesoverksamhet som omfattas av tillståndsplikt enligt lagen (1999:381) om åtgärder för att förebygga och begränsa följderna av allvarliga kemikalieolyckor, ska verksamheten enligt förslaget anmälas till länsstyrelsen enligt det förfarande som följer av 7 § nämnda lag. Regeringen måste dock informera allmänheten och ge den möjlighet att yttra sig över tillståndsansökan enligt vad som sägs ovan i avsnittet om allmänhetens deltagande. Slutligen ska det nämnas att samråd med andra medlemsstater som kan komma att påverkas av en verksamhet enligt 6 kap. 33-34 §§ MB inte kan undantas och måste således alltid ske.
Foyens analys
Vi på Foyen välkomnar utredningens förslag vilket vi bedömer vara ett steg i rätt riktning mot att ge ökad flexibilitet inom miljötillståndsförfarandet. Även om förslaget endast omfattar exceptionella situationer och således kommer att tillämpas sparsamt är förslaget viktigt. Detta eftersom förslaget ger regeringen verktyg att hantera situationer som i nuläget inte kan lösas på ett ur allmän synpunkt tillfredställande sätt inom ramen för det ordinarie förfarandet. Förslaget innebär i vår mening en välavvägd kompromiss mellan behovet av att kunna agera skyndsamt i akuta situationer och behovet av ett starkt miljöskydd. Om förslaget blir verklighet innebär det ökad förutsägbarhet och en trygghet i form av en vetskap om att regeringen har medel att hantera situationer likt den som uppstod kring Cementa, utan behov av hastigt framtagna undantagslagar och efterföljande, resurskrävande rättsprövningar hos Högsta Förvaltningsdomstolen.
Utredningens förslag ska nu skickas på remiss. Vi har därefter att se hur regeringen väljer att gå vidare med förslaget.
Artikeln författad av: Pia Pehrson, Johanna Lenell och Johan Claesson Laakso.
