Bakgrund
Kommunfullmäktige i Borgholms kommun beslutade den 23 maj 2022 att anta en detaljplan för att utvidga ett befintligt småindustri- och affärslokalområde genom att ta jordbruksmark i anspråk. Den Goda Jorden ideell förening (”Organisationen”) framförde skriftliga synpunkter under planprocessen om att marken istället borde bevaras som jordbruksmark, men dessa synpunkter blev inte tillgodosedda av kommunen. Organisationen överklagade därför beslutet och yrkade att detaljplanen skulle upphävas, med motiveringen att kommunen inte tagit tillräcklig hänsyn till skyddet för brukningsbar jordbruksmark.
Underinstansernas bedömning – skyddet mot exploatering av jordbruksmark är ett närings- och samhällsintresse
Rätten för en miljöorganisation att klaga på ett beslut regleras i 16 kap. 13 § miljöbalken (”MB”). Enligt bestämmelsen får en icke-vinstdrivande ideell förening som har bedrivit verksamhet i Sverige under minst tre år, och som har minst 100 medlemmar samt till huvudsakligt ändamål att tillvarata naturskydds- eller miljöskyddsintressen överklaga ett beslut enligt MB. Bestämmelsen kopplar till plan- och bygglagen (2010:900) (”PBL”) genom att ge vissa miljöorganisationer rätt att överklaga beslut om detaljplaner, se vidare nedan.
Utredningen i målet visar att Organisationen uppfyller flera av kraven för talerätt; den är äldre än tre år, icke-vinstdrivande och över 700 medlemmar. Genom sina stadgar ansågs Organisationen även visa att dess huvudsakliga ändamål är att förhindra exploateringen av jordbruksmark. Detta syfte bekräftas även genom praktiska åtgärder, såsom mottagande av bidrag från Naturvårdsverket och framtagande av informationsmaterial om jordbruksmarkens betydelse.
Både mark- och miljödomstolen och Mark- och miljööverdomstolen avvisade dock Organisationens överklagande. De ansåg att skyddet av jordbruksmark främst syftar till att trygga livsmedelsförsörjningen och därmed är ett närings- och samhällsintresse, snarare än ett naturskydds- eller miljöskyddsintresse som krävs för att en miljöorganisation ska få klagorätt enligt 16 kap. 13 § miljöbalken.
HD:s bedömning – skyddet mot exploatering av jordbruksmark är ett miljöintresse
HD konstaterar inledningsvis att de särskilda bestämmelserna i PBL som ger miljöorganisationer klagorätt i vissa specifika situationer (t.ex. vid betydande miljöpåverkan eller upphävande av strandskydd) inte är uttömmande. Med hänvisning till tidigare praxis och Århuskonventionen (särskilt artikel 9.3 om rätt till rättslig prövning) kan klagorätt även finnas enligt reglerna i PBL
(13 kap. 8 §) och förvaltningslagen (42 §) för beslut som ”mer tydligt är relaterade till miljön och naturskyddet”.
Den centrala frågan blev därmed om skyddet av jordbruksmark ska ses som ett miljöintresse. HD analyserar här bestämmelserna i 3 kap. 4 § MB, som reglerar hushållning med jordbruksmark. HD noterar att även om livsmedelsförsörjningen är ett viktigt syfte, så är skyddet av naturresursen mark en integrerad del av miljöbalken. Enligt HD visar även de justeringar som gjorts i lagstiftningsprocessen att skyddet för bland annat jordbruk i miljöbalken inte tar sikte på själva näringen utan på de naturresurser som tas i anspråk av näringen.
Vidare pekar HD på miljöbalkens övergripande mål om att bevara biologisk mångfald och säkerställa en ekologiskt hållbar markanvändning (1 kap. 1 § MB). Även Århuskonventionens breda definition av ”miljöinformation” (som inkluderar jord, mark, landskap) talar för att skyddet av jordbruksmark är ett miljöintresse.
HD:s slutsats är att skyddet mot exploatering av jordbruksmark är ett miljöintresse. Ett detaljplanebeslut som tar sådan mark i anspråk (i mer än obetydlig omfattning) är därmed ett beslut som är ”mer tydligt relaterat till miljön”.
Eftersom detaljplanen i Borgholm innebar att jordbruksmark togs i anspråk i betydande omfattning, anser HD att beslutet var tydligt relaterat till miljön. Organisationen uppfyllde också de formella kraven på en miljöorganisation enligt 16 kap. 13 § MB (verksamhetstid, medlemsantal, ideellt syfte att skydda miljöintressen – vilket skydd av jordbruksmark nu bedömts vara). Föreningen hade också lämnat synpunkter under processen som inte blivit tillgodosedda.
Därför finner HD att föreningen har rätt att överklaga detaljplanebeslutet med stöd av de allmänna klagorättsreglerna i PBL och förvaltningslagen, tolkade i ljuset av Århuskonventionen. HD upphäver underinstansernas avvisningsbeslut och skickar tillbaka målet till mark- och miljödomstolen för prövning av föreningens överklagande i sak.
Avslutande kommentar
Gränserna för klagorätten enligt Århuskonventionen fortsätter att testas och förtydligas och avgörandet från HD bekräftar trenden mot en utvidgad klagorätt för miljöorganisationer. Vi på Foyen följer denna utveckling och har tidigare i flera artiklar skrivit om domstolarnas bedömning av miljöorganisationers klagorätt, se bland annat HD och MÖD utvidgar miljöorganisationers rätt att överklaga igen – Foyen och Två nya beslut från HD om rivningslov – miljöorganisationer har klagorätt – Foyen.
Den slutsats som kan dras av detta avgörande är att miljöorganisationers rätt att överklaga fortsätter att utvidgas genom att numera även innefatta detaljplanebeslut som tar jordbruksmark i anspråk.
Avgörandet kan förväntas leda till en ökning av antalet överklagade detaljplaner, särskilt i kommuner med mycket jordbruksmark eller där exploateringstrycket är högt. För samhällsutvecklingen innebär detta en potentiellt betydande utmaning. Processerna för att ta fram och anta detaljplaner kan bli längre och mer oförutsägbara. Avgörandet understryker därmed den alltmer komplexa och centrala avvägningen mellan skyddet för miljön och naturresurser – i detta fall specifikt värdefull jordbruksmark med dess koppling till livsmedelsförsörjning – och intresset av att möjliggöra fortsatt samhällsbyggnad och exploatering för exempelvis bostäder och verksamheter. För kommuner och exploatörer ställer detta ökade krav på noggranna avvägningar och väl underbyggda beslut i planprocessens tidiga skeden.
