I denna artikel redogör advokaten Pia Pehrson för bygglovsprövning, bullerfrågor, samordningen mellan miljöbalken och plan- och bygglagen i dessa frågor, och i synnerhet de nya bestämmelser som gäller från den 1 juni 2015 för trafikbuller vid bostadsbyggnader. Hon belyser även de många samordningsproblem som föreligger inom området.
(Artikeln är publicerad i Ny Juridik 2015:3, Karnov Group.)
Bakgrund
Alltsedan 1972 års reform av den då gällande byggnadsstadgan (1959:612) har bygglovsplikt gällt i hela landet, inom och utom städer och tät bebyggelse, inom och utom detaljplan. Förutsättningarna för när bygglov kan eller ska meddelas har dock förändrats över tid. Även genom ändringar i hur detaljplaner ska utformas har förutsättningarna för bygglov inom detaljplan indirekt förändrats. På senare tid har särskilt bullers påverkan på människors hälsa och välmående blivit en aktuell fråga och föremål för ny lagstiftning med fokus på bland annat bostadsbyggande. I denna artikel kommer jag att översiktligt beskriva hur reglerna om bygglov tillämpas och vilka skillnader det finns mellan bygglov inom respektive utom detaljplan. Jag kommer därefter att noggrannare diskutera framför allt den senaste tidens utveckling vad gäller bullerfrågor och hur denna utveckling har påverkat och kan förväntas komma att påverka hanteringen av bygglov och detaljplaner.
Aktuell lagstiftning
Den centrala författningen på området är plan- och bygglagen (2010:900; PBL), som trädde i kraft i maj 2011. Den tidigare PBL hade då gällt sedan juli 1987. Syftet med införandet av nya PBL var framför allt att förenkla och effektivisera tillämpningen av plan- och bygglagstiftningen med anledning av de över 250 ändringsförslag som hade lagts fram av PBL-kommittén, Boverket och Byggprocessutredningen genom att göra reglerna enklare att använda och tydligare i sin utformning. Syftet var vidare att uppnå ökat miljöfokus och en skärpt tillsyn. Meningen var dock inte att innehållet i PBL i sak skulle förändras i någon större utsträckning, utan fokus skulle ligga på just tillämpning och prövningsprocesser. En av nyheterna i nya PBL är exempelvis att ärenden om lov och förhandsbesked ska handläggas skyndsamt och att beslut ska meddelas inom tio veckor från det att ansökningen inkommit till byggnadsnämnden. Vidare är kommunen enligt 5 kap. 4 § PBL skyldig att besluta om planbesked senast inom fyra månader från den dag då en komplett begäran har kommit in.
Bygglov inom respektive utanför detaljplanelagt område
Enligt 9 kap. 2 § PBL krävs det bygglov för nybyggnad, tillbyggnad och i vissa fall också för ombyggnad och ändring av användning av en byggnad. I princip är 9 kap. 2 § neutral inför frågan huruvida den tänkta åtgärden ska utföras inom eller utom detaljplan. Undantaget är paragrafens punkt 3 c om ändring av en byggnads yttre utseende (t.ex. genom nytt takmaterial eller ny fasadfärg), som bara gäller för byggnader inom detaljplanelagt område. Ett vanligt missförstånd är för övrigt att det inte skulle krävas bygglov inom detaljplanelagt område, så länge den planerade byggnaden eller åtgärden överensstämmer med detaljplanebestämmelserna. I själva verket krävs alltså bygglov för fler åtgärder inom detaljplanelagt område än vad som är fallet utom detaljplan.
Den mest väsentliga skillnaden mellan bygglovsprövning inom kontra utom detaljplanelagt område är enligt vilka bedömningsgrunder bygglovsansökan ska prövas. Inom ett detaljplanelagt område gäller i de enklaste fallen att bygglov ska ges för åtgärder som stämmer överens med detaljplanebestämmelserna, vilket kanske är anledningen till den förekommande uppfattningen att bygglov inte krävs där detaljplan gäller. Om detaljplanen föreskriver att nya bostadshus inom ett visst kvarter avsett för bostäder ska vara 4,5 meter höga och rödmålade, ska en bygglovsansökan om att få uppföra en sådan byggnad bifallas. Svårare blir förstås bedömningen när bygglovsansökan gäller en åtgärd som inte beskrivs i detaljplanen eller som till och med till någon del går emot dess bestämmelser. Bygglov ska då ändå ges, om den önskade åtgärden uppfyller några av de generella krav på hänsyn och byggnaders utformning för bygglov som finns i PBL 2 och 8 kap. (allmän lämplighet m.m.), om åtgärden inte strider direkt mot detaljplanen och därtill är en sådan avvikelse från detaljplan som tidigare godtagits vid en prövning. En åtgärd som avviker från detaljplan kan även i annat fall medges bygglov, nämligen om avvikelsen är förenlig med detaljplanens syfte och avvikelsen dessutom är liten eller av begränsad omfattning och nödvändig för att det aktuella området ska kunna användas eller bebyggas på ett ändamålsenligt sätt.
Utanför detaljplanelagt område ska bygglov meddelas, om den planerade åtgärden uppfyller de allmänna krav på hänsyn som ställs i 2 kap. PBL på såväl bygglov som planläggning. Dessa inkluderar bland annat miljöhänsyn, ekonomisk tillväxt, trafikaspekter och estetiska hänsyn. Vidare gäller, liksom för bygglov inom detaljplan, 8 kap. om byggnadsverks utformning. Att de hänsyn i PBL som ska tas vid bygglov utanför detaljplanelagt område är många fler än inom detaljplanelagt område, beror på att prövningen av flertalet av de hänsyn som ska ske vid bygglov utanför detaljplan redan har prövats i samband med att detaljplanen togs fram.
Sammanfattningsvis består den egentliga skillnaden mellan en prövning av bygglov inom respektive utom detaljplan i huruvida prövningen av bygglovet, i ljuset av andra intressen och värden, ska ske för varje enskild bygglovsansökan eller om prövningen ska ske mer övergripande genom detaljplan.
Nya regler om omgivningsbuller
Från och med den 2 januari gäller, för detaljplaneärende, eller den 1 juni 2015, för bygglovsärende, enligt PBL 2 kap. 6 a § att bostadsbyggnader ska lokaliseras till mark som är lämplig för bostäder med hänsyn till möjligheterna att förebygga olägenheter för människors hälsa i fråga om omgivningsbuller. Vidare ska bostadsbyggnader utformas och placeras på marken på sätt som är lämpligt med hänsyn till omgivningsbullret. Här kan man påminna sig om att PBL 2 kap. 5 § sedan lagen infördes har innehållit en regel som anger att bebyggelse och byggnadsverk vid planläggning eller bygglov ska lokaliseras till mark som är lämplig med hänsyn till förebyggande av bullerstörningar.
I proposition 2013/14:128, Samordnad prövning av buller enligt miljöbalken och plan- och bygglagen, förklaras varför ett behov av att införa PBL 2 kap. 6 a § ändå har ansetts föreligga. Som propositionens titel antyder såg lagstiftaren ett behov av att samordna bullerhanteringen i miljöbalken (1998:808; MB), med hanteringen i PBL eftersom problem har visats kunna uppstå när definitioner av buller och olägenheter till följd av bullret inte stämmer överens mellan de olika regelverken. Man vill med dessa ändringar på sikt komma ifrån fall där befintliga verksamheter på en plats tvingas till inskränkningar, eller till och med förbjuds, därför att bostäder tillåtits så nära verksamheten att bullernivån vid dessa blivit alltför hög. Som exempel kan nämnas mark- och miljödomstolen (MMD) i Växjös avgöranden i M 1224-12 och M 4366-13 från den 4 mars 2013 respektive den 29 april 2014. En anmälningspliktig verksamhet som bedrivits en tid orsakade visst buller i omgivningen. Efter klagomål från närboende, och eftersom kommunen avsåg planera för ytterligare bostadsområden i närheten av verksamheten, ålade kommunen verksamheten att söka tillstånd enligt miljöbalken. Vid tillståndsprövningen (M 1224-12) konstaterade MMD att lokaliseringen av verksamheten var bristfällig med hänsyn till näraliggande bostäder varför tillstånd inte kunde meddelas. Kommunen meddelade därpå förbud mot att bedriva verksamheten liksom försiktighetsmått avseende främst buller för den fram till det datum då verksamheten vid vite skulle upphöra. MMD fastställde förbudet (M 4366-13) och huvuddragen i försiktighetsmåtten. Den senare av de två refererade domarna ändrades visserligen av Mark- och miljööverdomstolen (MMÖD), så att förbudet mot verksamheten inte längre skulle gälla, men skälet var enbart att verksamhetsutövaren hade inskränkt sin verksamhet och vidtagit åtgärder för att minska störningarna. MMÖD finner därför att de meddelade försiktighetsmåtten bör vara tillräckliga för att förhindra alltför stora störningar på omgivningen.
Vid meddelande av bygglov för ny- eller tillbyggnad utom detaljplan, som i fallet med de ovan refererade domarna, skulle kommunen, om byggloven hade sökts efter den 1 juni 2015, varit tvungen att (om bygglov alls kunde medges) se till att det i bygglovet skrevs in vilka nivåer av omgivningsbuller som beräknats för den nya byggnadens fasad och eventuella uteplats. En ny regel i MB 26 kap. 9 a § ska därefter hindra förbud eller förelägganden mot en verksamhetsutövare som grundar sig i bullerstörningar vid den nya bostadsbyggnaden, så länge de vid bygglovets meddelande beräknade bullernivåerna inte överstigs.
Den nya bestämmelsen 2 kap. 6 a § PBL får ses delvis som en precisering av vad som redan gällde enligt 2 kap. 5 § PBL. Det tydliggörs att omgivningsbuller förtjänar en särskild hänsyn vid prövning av bygglov. Begreppet omgivningsbuller förklaras också sedan den 2 januari 2015 i PBL som buller som härrör från väg- eller spårtrafik, industriell verksamhet eller flygplatser. Vad buller annars är eller vad som skiljer buller från ljud beskrivs i proposition 2013/14:128 som att buller kort sagt är oönskat ljud. Den nya definitionen av omgivningsbuller i PBL 1 kap. 4 § är likadan som den som finns i förordningen (2004:675) om omgivningsbuller. Eftersom förordningen har meddelats med stöd av MB utgör införandet av definitionen i PBL en del av arbetet med att samordna bullerprövningarna enligt de två regelverken.
Olägenhet för människors hälsa
En annan del i samordningen mellan PBL och MB är att det i 2 kap. 6 a §, till skillnad från exempelvis 2 kap. 5 § PBL, sägs att det som ska förebyggas är olägenhet för människors hälsa. Detta begrepp är nytt i PBL, men förekommer frekvent i MB. Definitionen av vad som är en olägenhet för människors hälsa återfinns också i 2 kap. 6 a § och är hämtad från 9 kap. 3 § MB. Regeringen uttalar i proposition 2013/14:128 att den diskrepans som tidigare rått mellan hur hänsyn skulle tas till människors hälsa enligt PBL (lämplig placering och utformning med hänsyn till hälsa) och MB (ingen risk för olägenhet för människors hälsa) har orsakat tolkningssvårigheter. Eftersom definitionen är placerad i 2 kap. 6 a § PBL råder det dock inget tvivel om att definitionen är tänkt att tillämpas enbart på lokalisering och utformning av bostäder i förhållande till omgivningsbuller, varför diskrepansen kvarstår avseende alla andra typer av störningar som kan förekomma och där konflikt mellan MB och PBL kan uppstå.
Nya regler om trafikbuller
Från och med den 1 juni 2015 gäller också förordningen (2015:216) om trafikbuller vid bostadsbyggnader (trafikbullerförordningen). Trafikbullerförordningen är avsedd att tillämpas både för ärenden enligt MB och för att avgöra vilka bullernivåer som innebär en lämplig lokalisering av bostäder genom PBL 2 kap. 6 a §. Trafikbullerförordningen innehåller alltså riktlinjer för vilka ljudnivåer från olika trafikkällor som inte bör överskridas vid bostäders fasader eller uteplatser, liksom bestämmelser om så kallade tysta sidor, för det fall ljudnivåerna skulle vara för höga.
Att trafikbullerförordningen uttryckligen innehåller riktvärden som enligt förordningen ska tillämpas i vissa fall, till exempel vid bygglovsprövning (utanför detaljplan) och vid planläggning, står i strid med MMÖD:s linje att riktvärden som villkor för verksamheter inte ska meddelas (se MÖD 2009:2). MMÖD uttalade också kritik på just denna grund i sitt remissvar till proposition 2013/14:128. Hur trafikbullerförordningen ska tillämpas vid tillståndsprövning för miljöfarlig verksamhet framgår inte av vare sig förordningen eller MB. 9 kap. 12 § MB, med stöd av vilken förordningen är meddelad, är en bestämmelse som generellt tillåter regeringen att meddela förordningar som behövs till skydd mot olägenheter för människors hälsa.
Vid en bygglovsprövning utanför detaljplanelagt område efter den 1 juni 2015 ska alltså exempelvis regeln i 3 § trafikbullerförordningen tillämpas som bestämmer att buller från spårtrafik inte bör överskrida 55 dBA ekvivalent ljudnivå vid en bostadsbyggnads fasad. Några bestämmelser om på vilka grunder undantag från riktvärdena i trafikbullerförordningen ska göras finns inte. Proposition 2013/14:128 ger möjligen viss ledning genom att hänvisningar där finns till att trafikbullerförordningen skulle böra meddelas med utgångspunkt i tidigare förarbetens rekommenderade bullernivåer och skäl för undantag (se också nedan refererad dom, M 4606-14). Det skulle kunna innebära att undantag från riktvärdena ska gälla till exempel vid förtätning av städer och vid bostadsbyggande vid kollektivtrafikstråk. Samtidigt tyder trafikbullerförordningens utformning med innefattande av bostäder med tysta sidor och specialregler för små bostäder på att hänsyn till de tidigare förarbetsuttalandena har tagits direkt i författningstexten. Dessa undantag i förordningen påminner nämligen mycket om vad som tidigare gällt genom rekommendationer och förarbetsuttalanden, även om de konkretiserats och ingenting i och för sig sägs om förtätning i städer.
Trafikbullerförordningen kommer alltså också bara att gälla för nya bostäder, som har tillkommit efter den 1 juni 2015. Även för befintliga byggnader kan dock samordningsarbetet rörande MB och PBL leda till klarare rättstillämpning. I M 4606-14 (MMD Växjö, 2015-05-05) hänvisar MMD till proposition 2013/14:128 för att bekräfta att de undantag från bullerrekommendationerna som gäller enligt den så kallade infrastrukturpropositionen, 2012/13:25, fortsatt ska gälla för befintliga byggnader.
Något kort behöver kanske sägas om begreppen som används här och i lagen med ekvivalenta respektive maximala ljudnivåer liksom dBA. Med ekvivalent ljudnivå avses medelljudnivå över tid. Maximal ljudnivå avser tvärtom tillfälliga ljud, som till exempel smällar eller ett enskilt fordon som passerar i hög fart. Måttenheten dBA beskriver, något förenklat, ljudstyrkan såsom den uppfattas av människor där 0 dBA är lägsta hörbara ljudnivå vid frekvensen 1 kHz. Skalan är dock inte linjär, på så sätt att 40 dBA innebär ett dubbelt så högt ljud som 20 dBA, utan logaritmisk, på så sätt att en ökning om 3 dBA motsvarar en fördubbling i ljudnivå.
Som ett exempel på hur trafikbullerförordningen kan komma att tillämpas kan man föreställa sig att en kommun ska ta fram en ny detaljplan för ett bostadsområde nära en hårt trafikerad väg. Olägenheter för människors hälsa med hänsyn till omgivningsbuller ska då, enligt 2 kap. 6 a § PBL, undvikas. Inför detaljplaneframtagandet ska kommunen låta beräkna vilka ljudnivåer som kommer att uppmätas vid de planerade bostädernas fasader. Vad avser annat buller än trafikbuller är kommunen hänvisad till Boverkets vägledning för bedömning av vilka bullernivåer som bör tolereras vid bostäder, men för bullret från den hårt trafikerade vägen finns alltså trafikbullerförordningen. Om man planerar för bostäder större än 35 kvadratmeter i detaljplanen, bör den ekvivalenta ljudnivån inte överstiga 55 dBA vid fasad. Om ljudnivån överstiger 55 dBA vid fasad, bör bostaden ha en så kallad tyst sida, alltså att minst hälften av rummen ska vara vända mot en sida där 55 dBA ekvivalent ljudnivå inte överskrids och minst hälften av bostadsrummen vara vända mot en sida där en maximal (momentan) ljudnivå om 70 dBA inte överskrids nattetid.
Intressant nog sägs det ingenting i trafikbullerförordningen om att de rum som vetter mot sidan med högst 55 dBA ljudnivå vid fasad ska vara samma rum som där maximal ljudnivå nattetid inte överstiger 70 dBA. Tvärtom är regeln om tysta sidor (4 § trafikbullerförordningen) utformad så att sådana situationer måste ha förutsetts och avsetts där hälften av rummen visserligen har en ekvivalent ljudnivå om 55 dBA, men en maximal ljudnivå om över 70 dBA, samtidigt som andra rum har en ekvivalent ljudnivå över 55 dBA, men en maximal ljudnivå som aldrig överstiger 70 dBA nattetid. Det torde vara tämligen sällsynt med sådana lägen, men det kan förstås tänkas att en bostad har en sida mot en hårt trafikerad gata där den ekvivalenta ljudnivån är över 55 dBA, samtidigt som en annan sida vetter mot en gata med lugn trafik men som används som utryckningsväg för räddningstjänsten. Den senare gatan har då sannolikt en låg ekvivalent ljudnivå, även om ljudnivån tillfälligtvis kan vara hög, samtidigt som den hårt trafikerade gatan visserligen har en ekvivalent ljudnivå över 55 dBA, men aldrig en maximal ljudnivå nattetid över 70 dBA. I den situationen ska med tillämpning av trafikbullerförordningen bostadsbyggande vara möjligt, förutsatt förstås att rekommenderade bullervärden inte överskrids på grund av buller från andra källor än trafik.
Vikten av en heltäckande bullerutredning
Avslutningsvis ska även vikten av en heltäckande bullerutredning kort beröras. Den 26 juni 2015 avgjorde Mark- och miljööverdomstolen ett mål (mål P 2127-15) i vilket en detaljplan upphävdes till följd av att bullerfrågan inte var tillräckligt utredd för att möjliggöra en bedömning avseende om skälig hänsyn tagits till befintliga verksamheter. Mark- och miljööverdomstolen anförde att för att kunna bedöma huruvida skälig hänsyn tagits till befintliga förhållanden måste man ha ett tillräckligt underlag i fråga om planens påverkan på omgivningen. Målet understryker således vikten av att en detaljplan baseras på ett tillräckligt gott beslutsunderlag för att en relevant bedömning ska kunna göras.
Avslutande reflektioner
Den samordning mellan MB och PBL och den kodifiering av bullerpraxis som skett genom ändringar i de två lagarna, liksom genom trafikbullerförordningen, återspeglas av ett vägledningsarbete som pågår vid Boverket och Naturvårdsverket. Sektorsmyndigheterna ska ta fram samordnade vägledningar för hanteringen av bullerfrågor, vilket ska leda till en klarare och enklare rättstillämpning. De vägledningar som publicerades i april 2015 lämnar dock många frågor obesvarade.
De insatser som nu görs av lagstiftaren på plan- och byggområdet för att förenkla och tydliggöra och framför allt samordna två regelverk är efterlängtade från många håll. Samtidigt är det lätt att döma ut åtgärderna som otillräckliga och väl snäva. Trafikbullerförordningen, som även fortsättningsvis kommer att vara den enda rättskällan med något så när tydliga regler för buller, gäller endast för buller från trafik, endast för nya åtgärder och endast för bostäder. För alla andra typer av störningar, för befintliga förhållanden och för andra typer av byggnader kvarstår samma vaga läge som tidigare. Vidare är ju som noterat ovan också trafikbullerordningen en samling riktlinjer och inte skarpa krav.
Härtill har ett stort bekymmer sedan den nya plan- och bygglagen trädde i kraft 2011 varit de många ändringar som därefter genomförts. Ett antal prövningar av plan- och byggärenden sker fortfarande enligt den äldre plan- och bygglagen (1987:10) eftersom den nya PBL saknar retroaktiv verkan. Först på senare tid har domstolarna träffat avgöranden som innehåller tolkningar av regler i nya PBL. Risken är trots detta att inte heller dessa avgöranden kommer att bidra till något stöd för kommuner eller exploatörer i deras verksamhet, eftersom de många och stora ändringarna i PBL gör att också de nya avgörandena är obsoleta redan när de avfattas. Detsamma kommer att gälla för de ändringar som beskrivits i den här artikeln, där klargöranden om tillämpningen inte kommer att komma från domstolarna förrän om några år, förutsatt alltså att PBL inte hinner ändras ytterligare fram till dess. Med tanke på att syftet med 2011 års PBL-reform var just att förenkla och effektivisera tillämpningen av plan- och byggreglerna är detta förstås beklagligt. I detta sammanhang kan exempelvis regeringens färska proposition 2014/15:122 Nya steg för en effektivare plan- och bygglag och ökad rättssäkerhet för verksamhetsutövare vid omgivningsbuller (28 maj 2015) nämnas. I lagförslaget görs ytterligare försök att klargöra bullerproblematiken. Syftet är att domstolar och myndigheter inte ska få ställa hårdare bullerkrav på verksamhetsutövare, exempelvis befintliga industrier, i nya villkor i tillstånd till miljöfarlig verksamhet än vad som följer av beräkningarna i detaljplan eller bygglov. Tillämpningsområdet är dock återigen smalt.
Mycket arbete återstår alltså innan en lättförutsebar och lättillämpad heltäckande reglering av bostadsbyggande i relation till andra verksamheter finns på plats. De flesta problem som funnits tidigare kvarstår och lösningarna, det vill säga uttalanden i förarbeten som upprepats av domstolarna, är i huvudsak desamma som tidigare. Samtidigt innebär de frekventa ändringarna av PBL att domstolarna aldrig ges möjlighet att uttolka lagstiftarens mening med rättsreglerna medan de fortfarande är relevanta. Vidare är det oerhört svårt för de kommunala bygglovshandläggarna, liksom planavdelningarna, att hänga med i detta snabba lagstiftningstempo. Vägledningar från Boverket släpar efter, och det finns inte tid att lära sig de nyaste lagändringarna och få rutiner att sätta sig innan det åter en gång är dags för ytterligare ändringar i lagstiftningen.
I någon mån kommer ändå de senast genomförda lagändringarna och förordningsarbetet att innebära att regeltillämpningen blir tydligare och att åtminstone några fall av konflikter undviks. Om några år, när regelverken fått genomslag i den kommunala planeringen och bygglovshanteringen, liksom i domstolarnas praxis, får reglerna utvärderas mer ordentligt. Fram till dess är det en juridisk utmaning att vara såväl exploatör som beslutande myndighet.
________________________
Pia Pehrson, Advokat och Partner
Artikeln är publicerad i Ny Juridik 2015:3, Karnov Group.
