Värdeåterföring i exploateringsavtal – inte så enkelt?

Publicerat:9 januari, 2017
I proposition 2016/17:45 föreslås ändringar i plan- och bygglagen (PBL) och lagen om vissa kommunala befogenheter (2009:47) som syftar till att på frivillig väg möjliggöra värdeåterföring för fastigheter till samhället när kommunen medfinansierar satsningar på transportinfrastruktur. Enligt regeringen kommer lagförslagen resultera i ett ökat bostadsbyggande. Remissinstanserna är delade och menar att förslaget riskerar att strida mot likställighetsprincipen och EU:s stadsregler.

Värdeåterföringen ska genomföras genom att en kommun som medfinansierar statlig eller landstingskommunal transportinfrastruktur får rätt att förhandla med en byggherre eller fastighetsägare om att ersätta kommunen för en del av den medfinansiering som kommunen lämnar, så kallad medfinansieringsersättning. Ändringar i lagen om vissa kommunala befogenheter förtydligar att kommuner även får medfinansiera byggande av järnväg, tunnelbana och spårväg som ett landsting är huvudman för. Gällande bestämmelser i befogenhetslagen begränsas idag till att kommuner endast kan lämna bidrag för väg och järnväg som staten är huvudman för. Lagändringarna föreslås träda i kraft 1 april 2017. Regeringen anser att kommunernas medfinansiering är en viktig del när det gäller att möjliggöra stora resurskrävande statliga infrastruktursatsningar. Lagförslaget är därför en nödvändighet vilket kommer leda till en infrastruktur som ger hög tillgänglighet och som resulterar i ökad drivkraft till bostadsbyggande.

En fråga som regeringen tar ställning till, där flera remissinstanser uttalat sig, är huruvida värdeåterföring bör genomföras med tvångsregler genom myndighetsbeslut eller genom ett frivilligt och avtalsbaserat institut som exploateringsavtal. Regeringen skriver i propositionen att bakgrunden till exploateringsavtalens införande liknar denna situation. Bestämmelserna om exploateringsavtal infördes i januari 2015 och ersatte de så kallade exploatörsbestämmelserna som byggde på tvingande förvaltningsrättsliga beslut. Förändringen ansågs nödvändig då det fanns skäl att tydliggöra och framförallt begränsa kommunernas tillämpning av avtalen. Regeringen framhåller efter erfarenheterna med exploateringsreglerna fördelarna med ett förhandlingsbaserat institut framför ett förvaltningsrättsligt. Ett administrativt system som bygger på förvaltningsrättsliga beslut riskerar att försena både detaljplanens antagande och genomförande. Remissinstanserna anser även att fastighetsägaren genom den frivilliga lagstiftningen får en möjlighet att påverka vilket möjliggör en ömsesidig förhandling.

Majoriteten av remissinstanserna är positiva till förslaget och anser att det är rimligt att en värdeökning till följd av specifik infrastrukturinvestering ska kunna föras tillbaka till den som gjort investeringen. Flera av remissinstanserna upplever dock att det finns problem och oklarheter med utredningens förslag. Länsstyrelsen i Stockholms län anser bland annat att det är oklart hur mycket värdeskapande som kan hanteras inom ramen för en förhandling mellan en fastighetsägare och en kommun om förhandlingen sker efter utformningen av infrastrukturprojekt. SABO påpekar att fastighetsägare inte kan tillgodogöra sig en värdeökning förrän fastigheten avyttras. Villaägarnas riksförbund anför bland annat att avtal kan vara en lämplig metod att genomföra värdeåterföring men att frivillighet måste uppnås och tryggas genom till exempel en skyddslagstiftning. Remissinstanserna anser även att förslaget riskerar att leda till negativa konsekvenser för bostadsbyggandet ute i landet där exploateringsvärdet är lägre än i storstäderna, att det finns risk för snedvriden konkurrens mellan små och stora företag och att det kan leda till dyrare eller i värsta fall minskat byggande. Flera remissinstanser menar att konsekvenserna av ökade kostnader vid exploatering kommer påverka produktionen av hyresrätter negativt då det inte kommer att finnas utrymme för att höja hyrorna för att kompensera för värdeåterföringsavgiften. Några kommuner anger att de flesta exploateringar inte ger något överskott. Risken för att bostadsbyggandet påverkas negativt om kommunerna försöker förhandla fram en ökad avgift i form av värdeåterföring anses därför vara överhängande. Regeringen bedömer dock att detta får hanteras i det enskilda fallet.

Remissinstanser ifrågasätter även om lagförslaget kan komma att strida mot likställighetsprincipen genom att det inte kommer finnas motsvarande möjlighet att förhandla med exploatörer som med andra fastighetsägare eller på annat sätt ta ut avgift från dem. Regeringen anser att det faktum att kommuner ges en laglig möjlighet att utöka förhandlingar om exploateringsavtal till att omfatta värdeåterföring inte i sig innebär att likställighetsprincipen åsidosätts. Principen anges i 2 kap. 2 § kommunallagen (1991:900) och kommunerna är enligt denna princip skyldiga att behandla sina medlemmar lika, om det inte finns sakliga skäl för annat. Regeringen anför vidare att kommunerna kommer vara bundna av likställighetsprincipen i sina förhandlingar med fastighetsägarna genom att de är skyldiga att utifrån sina antagna riktlinjer behandla de exploatörer som omfattas av riktlinjerna lika när det gäller värdeåterföring. Dessa riktlinjer har motsvarande funktion som de riktlinjer som kommunen var tvungen att anta vid införandet av exploateringsavtal. Riktlinjerna ska ange de grundläggande principerna för värdeåterföring och kommunen blir genom dem skyldig att behandla de som omfattas lika. Regeringen menar därför att förslaget inte kommer att strida mot likställighetsprincipen.

Utredningen och remissinstanserna har även diskuterat om lagförslaget strider mot EUs statsstödsregler. Regeringen gör bedömningen att en möjlighet för kommunen att förhandla om värdeåterföring inte är i strid med dessa regler. Kommunen ska i sin tillämpning i det enskilda fallet beakta statsstödsreglerna menar regeringen.

Incitamenten från regeringens sida är att få en medfinansiering för att utveckla infrastrukturprojekt som ska leda till ett ökat bostadbyggande. Lagförslagen riskerar dock att få motsatt effekt för bostadsbyggandet med minskat bostadsbyggande och färre hyresrätter. Lagförslaget kan även komma att strida mot viktiga grundrättsliga principer som likställighetsprincipen och statsstödsreglerna.

Vill du veta mer om exploateringsavtal och detaljplaner? Kontakta:

Pia Pehrson, advokat och delägare på Foyen Advokatfirma
pia.pehrson@foyen.se

Beatrice Matsson, biträdande jurist på Foyen Advokatfirma
beatrice.matsson@foyen.se