Ny lag om större inflytande för samerna

Publicerat:28 januari, 2021
Den 17 december 2020 offentliggjordes en proposition om en ny konsultationsordning i frågor som rör det samiska folket. I propositionen föreslår regeringen att en ny lag införs om konsultation i ärenden av särskild betydelse för samerna för att främja det samiska folkets inflytande över sina angelägenheter. Den nya lagen och vissa relaterade lagändringar i sametingslagen (1992:1433) och lagen (2009:724) om nationella minoriteter och minoritetsspråk föreslås träda i kraft den 1 juli 2021.

Uppdatering av texten 2021-03-31:
Regeringen lämnade den 24 mars 2021 en skrivelse till riksdagen med en återkallelse av propositionen.

Den nya lagen har sin bakgrund i att Sverige återkommande fått internationell kritik för sin hantering av frågor som rör samerna som erkänd ursprungsbefolkning. Vi beskriver här vad lagförslaget innebär i korthet.

Skyldighet att konsultera

Förslaget innebär att regeringen, statliga förvaltningsmyndigheter, regioner och kommuner ska vara skyldiga att konsultera Sametinget innan beslut fattas i ärenden som kan få särskild betydelse för samerna. I vissa fall ska konsultation även genomföras med en sameby eller en samisk organisation. Domstolar och vissa förvaltningsmyndigheter kommer inte vara skyldiga att konsultera, och vissa ärendetyper samt andra särskilt angivna fall kommer undantas från konsultationsplikten. Konsultationsplikten kommer inte att gälla för privata aktörer, men dessa kommer ändå komma att beröras av lagen genom att myndigheter, kommuner och liknande påförs en skyldighet att konsultera i de ärenden som myndigheten handlägger för de privata aktörerna, bland annat då konsultationen med stor sannolikhet leder till längre handläggningstider och mer formalia.

Konsultation kan ske muntligen eller skriftligen. Den konsultationsskyldige ska så tidigt som möjligt informera den samiska företrädaren om ärendet och fråga om den begär konsultation. Frågan ska förenas med en skälig tidsfrist för svar. Konsultation kan även ske genom att den samiska företrädaren anser att ett ärende kan få särskild betydelse för samerna och därför begär konsultation, vilket innebär att samerna har ett tolkningsföreträde avseende vilka ärenden som kräver konsultation.

Den samiska företrädaren ska vara Sametinget, och om ärendet kan få särskild betydelse för en sameby ska även samebyn konsulteras. Även en samisk organisation kan uppträda som samisk företrädare om ärendet kan få särskild betydelse för organisationen med hänsyn till dess ändamål enligt stadgarna och om organisationen anmält intresse av att delta i konsultationer.

Vid konsultationen ska den konsultationsskyldige, den samiska företrädaren och andra som deltar presentera sin ståndpunkt med motivering och möjlighet att yttra sig över de andras ståndpunkter ska finnas. För den konsultationsskyldige ska detta dock bara gälla i ärenden där det inte finns någon part. Konsultationen ska genomföras i god anda.

Målet med konsultationen är att den ska fortsätta tills enighet eller samtycke i den fråga som är orsak till konsultationen uppnåtts eller tills den konsultationsskyldige eller den samiska företrädaren förklarar att enighet eller samtycke inte kan nås i ärendet. Lagen ställer därmed inga krav på att något konkret faktiskt ska beslutas eller att överenskommelse måste uppnås.

Möjlighet att yttra sig i frågor och ärenden finns redan för flera olika typer av ärenden genom samrådsprocesser. Regeringen och förvaltningsmyndigheter har en skyldighet att höra eller samråda med berörda parter i beredningen av ärenden inom t.ex. miljörätten och fastighetsrätten. Bestämmelser om samråd med samerna finns också genom hänvisning till lagen (2009:724) om nationella minoriteter och minoritetsspråk (Minoritetslagen) i lagstiftning på enskilda områden, såsom miljöbalken, minerallagen (1991:45) och skogsvårdslagen (1979:429). För förvaltningsmyndigheter gäller, enligt 5 § Minoritetslagen, en allmän skyldighet att samråda med samerna och övriga nationella minoriteter i frågor som berör dem.

Samråd är alltså redan ett vanligt inslag i myndigheternas beslutsprocesser. Regeringens förslag på ändring och ytterligare samråd/konsultationer med samerna grundas i att nuvarande processer inte har ansetts vara tillräckliga för att uppfylla Sveriges internationella åtaganden.

Vad kommer den nya lagen innebära i förhållande till befintlig samrådsskyldighet?

Föreskrifter om samrådsskyldighet ska gälla oberoende av den föreslagna konsultationslagen. Detta gäller samrådsskyldighet som följer av såväl lag som förordning. Inom miljörätten är det relativt vanligt att det finns krav på verksamhetsutövaren att inhämta synpunkter från enskilda men detta krav finns även för myndigheterna, t.ex. i förordning (2007:1244) om konsekvensutredning vid regelgivning och förordning (1998:1252) om områdesskydd enligt miljöbalken m.m. Även i nationalparksförordningen (1987:938) föreskrivs en skyldighet att inhämta yttranden från Sametinget. Ytterligare samrådsförfaranden och andra förfaranden som följer av förordningar, exempelvis när en myndighet ska begära in yttrande från en annan myndighet eller någon enskild (exempelvis 26 § förvaltningslagen), kommer att gälla oberoende av den nya lagen och om möjligt samordnas med ett konsultationsförfarande.

För att förhindra praktiska tillämpningsproblem eller parallella samråd föreslår regeringen att konsultations- och samrådsförfarandena så långt som möjligt ska samordnas av myndigheterna. Även remissförfaranden ska alltså så långt som möjligt samordnas med konsultationer. För att det ska vara möjligt måste dock myndigheterna se till att en remittering inte sker i så sent skede av handläggningen att syftet med konsultationen motverkas av en samordning.

I det fall samrådsskyldigheten vilar på någon som inte är en myndighet, exempelvis verksamhetsutövare eller en markägare som inte själv är konsultationsskyldig enligt den nya lagen, är en samordning av samråd och konsultation inte möjlig. Ett tidigare samråd som lett till enighet om vilka anpassningar som är nödvändiga kan emellertid medföra att det är uppenbart att konsultation enligt den nya lagen inte behövs. Den beslutsfattande myndigheten ska då inte genomföra en konsultation. Propositionen är där tydlig att det finns ett krav på att det ska vara uppenbart att konsultationen inte behövs; ett krav som därmed är högt ställt.

I propositionen tas vissa specialfall upp. Det förs diskussioner om myndigheter som har domstolsliknande uppgifter, exempelvis Energimarknadsinspektionen och Bergsstaten, verkligen ska genomföra konsultationer enligt den nya lagen eller om de ska undantas. Angående Bergsstaten anger regeringen att Bergsstaten inte bedöms vara ett sådant organ i en förvaltningsmyndighet som har domstolsliknande uppgifter. Inte heller Energimarknadsinspektionen bedöms vara ett sådant domstolsliknande organ som enligt förslaget ska undantas från en konsultationsskyldighet. Regeringen anger att när dessa myndigheter ska pröva olika intressen mot varandra, exempelvis i samband med att ansökan om nätkoncession eller ansökan om bearbetningskoncession skickas ut på remiss, bör konsultationen med berörda samiska företrädare ofta kunna vara en utökad del av den processen. Regeringen påpekar att konsultationsordningen inte i något avseende ska innebära ett åsidosättande av kravet på att en myndighet ska agera sakligt och opartiskt i sin handläggning av ärenden, men konstaterar även att eftersom båda myndigheterna prövar ärenden som kan få särskild betydelse för samerna är det inte är lämpligt att de undantas från konsultationsplikten.

Bergsstatens ärenden

Vad gäller ärenden som hanteras av Bergsstaten kommer ansökningar om bearbetningskoncessioner som gäller ett område där renskötsel bedrivs omfattas av kravet på konsultation. Regeringen bedömer däremot att ärenden om undersökningstillstånd enligt minerallagen i normalfallet inte bör omfattas av konsultationsskyldighet eftersom undersökningsarbete i regel inte medför särskilt stora olägenheter eller någon påverkan av betydelse på omgivningen. Undantag kan dock enligt Regeringen komma att behövas för olika situationer som inte tydligt specificeras i propositionen, bedömningen av om konsultation krävs ska göras från fall till fall.

Regeringen förklarar sin bedömning med att undersökningsarbeten inte får påbörjas innan tillståndshavaren har upprättat en arbetsplan och planen har fastställts. Arbetsplanen ska delges berörda markägare och nyttjanderättshavare, däribland berörda samebyar, som då har rätt att framföra eventuella invändningar. Om de berörda parterna inte kommer överens om arbetsplanen kan Bergmästaren fatta beslut om att fastställa arbetsplanen. I ett ärende om fastställande av arbetsplaner kan det bli aktuellt med konsultation om ärendet har särskild betydelse för samerna, t.ex. om ärendet rör renbetesmark som är av central betydelse för renskötseln.

Flera undantag finns

I propositionen diskuteras även vissa situationer som bör undantas från konsultationsskyldigheten. Det gäller exempelvis beslut om betydande miljöpåverkan. I de flesta tillståndsprocesser som gäller miljöfarlig verksamhet eller vattenverksamhet ska länsstyrelsen besluta under samrådet enligt miljöbalken om verksamheten eller åtgärden kan antas medföra en betydande miljöpåverkan. Regeringen konstaterar att rättsverkan av ett sådant beslut är att en specifik miljöbedömning enligt 6 kap. miljöbalken ska göras eller inte göras. Denna rättsverkan bör inte anses ha en sådan särskild betydelse för samerna att länsstyrelsen omfattas av en konsultationsskyldighet under handläggningen inför beslut enligt 6 kap. 26 § miljöbalken.

Tillsynsärenden och anmälningsärenden har också ett generellt undantag från konsultationsplikten. Det gäller exempelvis tillsynsärenden avseende miljöfarlig verksamhet enligt miljöbalken och ärenden om tillsyn enligt skogsvårdslagen (1979:429). Även s.k. anmälnings- och underrättelseärenden enligt skogsvårdslagen och miljöbalken omfattas av undantaget för tillsynsärenden. Vad som utgör anmälningsärenden enligt miljöbalken finns upptaget i bilaga till miljöprövningsförordningen (2013:251).

12 kap 6 § miljöbalken behandlar en verksamhet eller en åtgärd som inte omfattas av tillstånds- eller anmälningsplikt enligt andra bestämmelser i miljöbalken men som kan komma att väsentligt ändra naturmiljön. Sådana samråd/beslut är också undantagna från konsultationsskyldigheten.

Kort analys

Eftersom den nya föreslagna lagen om konsultationer lämnar stort utrymme för tolkning på många områden kvarstår fortsatt många gråzoner. Dessa kommer att klarna först efter att lagen trätt i kraft och det kommit domstolspraxis i konkreta ärenden där konsultationsskyldighet aktualiseras. Vi på Foyen kommer med stort intresse att följa hur lagen kommer att inverka på olika ärenden och vilken omfattning och tidsutdräkt konsultationsskyldigheten kommer att få.

 

Har Du frågor avseende hur detta lagförslag kan komma att påverka just Din verksamhet?

Kontakta:

Pia Pehrson, advokat och partner på Foyen Advokatfirma
pia.pehrson@foyen.se

Caterina Carreman, advokat på Foyen Advokatfirma
caterina.carreman@foyen.se

Isabel Andersson, biträdande jurist på Foyen Advokatfirma
isabel.andersson@foyen.se