Krav på kvalitets- och miljöledningssystem i offentlig upphandling – när är det uppfyllt?

Publicerat:1 februari, 2021
Torsdagen den 10 december 2020 meddelade Kammarrätten i Jönköping dom i mål nr 2359-20. Domen behandlar ett par mycket intressanta frågor gällande obligatoriskt krav på en entreprenör att ha ett kvalitets- och miljöledningssystem som motsvarar ISO 9001:2008 respektive ISO 14001:2004, eller ett likvärdigt system, samt eventuell risk för skada till följd av felaktigt genomförd upphandling.

Bakgrund

Målet har sin grund i en upphandling genomförd av Vara kommun (”Kommunen”). Upphandlingen genomfördes genom ett förenklat förfarande och avsåg i huvudsak en utförandeentreprenad.

Genom tilldelningsbeslut antogs Bolag A:s anbud såsom det mest ekonomiskt fördelaktiga anbudet. Bolag B, vars anbud rangordnades på andra plats, ansökte om överprövning av tilldelningsbeslutet och yrkade att upphandlingen skulle få avslutas först sedan rättelse gjorts i form av en ny anbudsutvärdering, vid vilken Bolag A:s anbud inte skulle beaktas.

Efter att förvaltningsrätten i Jönköping avslog ansökan överklagade Bolag B till kammarrätten. Som grund för överklagandet anförde Bolag B att Bolag A:s anbud inte uppfyllt samtliga obligatoriska krav i upphandlingen. I bedömningen om Bolag B riskerat att lida skada i upphandlingen framkom att Bolag B lämnat in en tidsplan som innehållsmässigt inte stämt överens med Kommunens önskemål, vilket förvaltningsrätten ansåg hade betydelse i bedömningen om skada. Bolag B anförde att Kommunen inte ens påstått att Bolag B:s anbud borde förkastas med hänsyn till den tidsplan som lämnats in, och att förvaltningsrätten därmed nått en felaktig slutsats i sin bedömning av att Bolag B inte riskerat att lida skada i upphandlingen.

Kommunen motsatte sig att förvaltningsrättens dom skulle ändras.

Kammarrättens avgörande

Den huvudsakliga frågan som kammarrätten haft att pröva var om Bolag A uppfyllt de obligatoriska kraven i upphandlingen, eller om Kommunen handlat i strid med grundläggande upphandlingsrättsliga principer genom att utvärdera anbudet.

I kammarrätten var frågan således om Bolag A:s anbud uppfyllt kravet på att entreprenören ska inneha ett kvalitets- och miljöledningssystem som motsvarar de internationella standarderna ISO 9001:2008 respektive ISO 14001:2004, eller ett likvärdigt system, och att entreprenören lämnat en beskrivning av systemen. Vid målet i förvaltningsrätten behandlades däremot ett flertal andra av de obligatoriska kraven i upphandlingen. Mot bakgrund av utfallet i frågan om kravet på kvalitets- och miljöledningssystem var uppfyllt eller inte fann kammarrätten ingen anledning att pröva om övriga krav var uppfyllda.

Kammarrätten konstaterade inledningsvis tre saker. Hänvisningarna till de internationella standarderna i upphandlingsdokumenten måste betyda att kvalitets- och miljöledningssystemen ska vara uppbyggda på ett sådant sätt att de åtminstone till största del uppfyller kraven som följer av standarderna. Ett ledningssystem kännetecknas bland annat av att det innehåller en redovisning av övergripande målsättningar, metoder och rutiner samt en redogörelse för hur målsättningarna ska uppnås. Det finns skillnader mellan sådana övergripande system och planer för specifika projekt, eftersom det görs åtskillnad mellan systemen och en projektanpassad plan i upphandlingsdokumenten.

Till sitt anbud bifogade Bolag A handlingar benämnda ”Kvalitetsplan” och ”Miljöplan”. Kvalitetsplanen innehöll en översiktlig kvalitetspolicy och bland annat beskrivningar av olika kontrollåtgärder. Kvalitetsplanen saknade däremot bland annat information om Bolag A:s övergripande rutiner för kvalitetsarbetet och om vilka målsättningar de ställt upp på det området. Mot bakgrund därav bedömde kammarrätten att kvalitetsplanens utformning sammantaget tydde på att det var fråga om en projektanpassad plan avsedd att tillämpas i ett specifikt projekt. Miljöplanen var enligt kammarrätten i flera delar visserligen mer detaljerad, men saknade helt beskrivningar av övergripande målsättningar och rutiner för uppföljning av miljöarbetet.

På grund av bristerna i kvalitets- och miljöplanerna ansåg kammarrätten att planerna inte uppfyllt vad som krävs för att det ska vara fråga om beskrivningar av kvalitets- och miljöledningssystem som är likvärdiga med vad som krävs enligt standarderna ISO 9001:2008 och ISO 14001:2004. Till följd därav ansåg kammarrätten att Bolag A:s anbud inte uppfyllt samtliga obligatoriska krav i upphandlingen och att Kommunen genom att utvärdera anbudet brutit mot den grundläggande principen om likabehandling.

Bolag B ansågs ha riskerat lida skada till följd av att Kommunen utvärderat Bolag A:s anbud, trots att Bolag A:s anbud borde ha förkastats eftersom samtliga obligatoriska krav inte var uppfyllda. Enligt kammarrätten saknade vidare den omständighet att Bolag B i sin tur lämnat ett förslag till tidsplan som innehållsmässigt inte stämt överens med Kommunens önskemål i upphandlingen betydelse för bedömningen av om Bolag B riskerat att lida skada.

Sammanfattningsvis fann kammarrätten att grund för att ingripa mot upphandlingen förelåg, att anledning att pröva övriga grunder som Bolag B åberopat saknades och att upphandlingen skulle rättas genom en ny anbudsutvärdering, vid vilken Bolag A:s anbud inte skulle utvärderas.

Analys

Det finns flera lärdomar att ta med sig från kammarrättens avgörande.

Beskrivningar av kvalitets- och miljöledningssystem är inte detsamma som kvalitets- och miljöplaner som är utformade att användas i ett specifikt projekt. Ett ledningssystem å ena sidan kännetecknas bland annat av att det innehåller en redovisning av övergripande målsättningar, metoder och rutiner samt redogörelser för hur målsättningarna ska uppnås. En beskrivning av ett sådant övergripande ledningssystem ska således vara möjlig att tillämpa för olika projekt utan behov av revidering. En plan som utformats för att användas i ett specifikt projekt å andra sidan kännetecknas motsatsvis i huvudsak av att det är just projektspecifikt och således helt enkelt avsett och anpassat för ett specifikt projekt. En tumregel är därför att en handling som kräver revideringar för att passa till ett visst projekt inte utgör en beskrivning av ett övergripande ledningssystem.

Att en entreprenör lämnar ett förslag till en tidsplan som innehållsmässigt inte stämmer överens med beställarens önskemål saknar betydelse för bedömningen av om entreprenören riskerat att lida skada till följd av att beställaren utvärderat den vinnande leverantörens anbud, trots att det borde förkastats.

 

Christofer Bjerkhoel, biträdande jurist på Foyen Advokatfirma
christofer.bjerkhoel@foyen.se