Att anmäla eller inte anmäla – vad bör beaktas vid ändring av miljöfarlig verksamhet?

Publicerat:3 juli, 2020
En inte helt enkel fråga som en verksamhetsutövare som planerar att ändra sin tillståndspliktiga miljöfarliga verksamhet ställs inför är om denne enbart behöver anmäla ändringen eller om ett ändringstillstånd behöver sökas. Våra experter Pia Pehrson, Caterina Carreman och Mikael Jonasson redogör nedan för den otydliga gränsdragningen mellan anmälningspliktig och tillståndspliktig ändring av miljöfarlig verksamhet samt vad verksamhetsutövare bör tänka på när de planerar att ändra sin verksamhet.

Anmälningsplikt för ändring av miljöfarlig verksamhet föreligger enligt 1 kap. 11 § miljöprövningsförordningen (2013:251) (MPF) om verksamheten är tillståndspliktig enligt MPF eller om den ursprungliga verksamheten var en anmälningspliktig verksamhet och ändringen kan ha betydelse utifrån en störningssynpunkt. Om ändringen i sig innebär en tillståndspliktig verksamhet eller åtgärd alternativt om ändringen i sig eller tillsammans med tidigare ändringar innebär att en olägenhet av betydelse för människors hälsa eller miljö kan uppkomma är ändringen dock tillståndspliktig enligt 1 kap. 4 § MPF. Om en tillståndsprocess ska påbörjas och ändringen bedöms ha en betydande miljöpåverkan innebär detta även att en specifik miljöbedömning ska göras enligt 6 kap. 28 § miljöbalken inkluderande samråd. Vidare så blir omfattningen av det material som behöver föreligga vid en tillståndsprövning oftast mer omfattande än vid något som kan anmälas. Det innebär således att tillståndspliktig ändring tar väsentligt mycket längre tid att genomföra än anmälningspliktig ändring.

Från och med den 25 juni 2020 fram till den 1 juni 2021 har även vissa verksamheter blivit undantagna tillståndsplikten på grund av den rådande situationen med covid-19. Dessa ändringar av verksamheter är nu istället anmälningspliktiga och inkluderar t.ex. om behovet är brådskande till följd av att förutsättningarna för att driva verksamheten har förändrats på grund av spridningen av covid-19 och att ändringen i sig inte kan antas medföra betydande miljöpåverkan. Detta undantag är alltså enbart temporärt och hör inte till de generella undantagen för tillståndspliktig ändring som finns i MPF utan berör vissa verksamheter såsom produktion av sjukvårdsmaterial eller vissa skogsindustrier.

I rättspraxis har frågan kring gränsdragningen mellan anmälningsplikt och tillståndsplikt tagits upp ett flertal gånger. I den nyligen avkunnade domen från Mark- och miljööverdomstolen (MÖD) M 2505-20 från den 27 maj 2020 hade en verksamhetsutövare i Svalövs kommun gjort en ändringsanmälan eftersom de tänkt flytta en del av sin produktion av animaliska och vegetabiliska råvaror till nya lokaler. MÖD inleder med att påpeka att förarbetena till miljöbalken nämner att det är en utgångspunkt i miljöbalken att det ska ske en samlad prövning av verksamhetens totala miljöpåverkan. Prövningen bör därmed som huvudregel inte delas upp på olika moment, utan måste ha en sådan omfattning att den kan resultera i de villkor eller föreskrifter som krävs enligt miljöbalkens allmänna hänsynsregler. Eftersom den anmälda verksamheten hade ett tekniskt och miljömässigt samband med den totala verksamheten och att processavloppsvattnet skulle hanteras på samma sätt i hela verksamheten ansåg MÖD det inte vara lämpligt att pröva flytten av verksamheten isolerat från den övriga verksamheten. MÖD dömde till bolagets nackdel och ansåg att flytten av den del av verksamheten som ändringsanmälan avsåg istället omfattade den verksamheten som redan handlades i ett pågående tillståndsärende hos miljöprövningsdelegationen.

I MÖD:s dom i M 9610-17 från den 20 december 2018 var omständigheterna något annorlunda. En verksamhetsutövare i Helsingborgs kommun hade gjort en anmälan om ändring av verksamhet då verksamhetsutövaren ville transportera avfall från en utlastningsplats på industriområdet till hamnen. MÖD kom fram till att den planerade verksamheten inte i sig krävde något tillstånd enligt 2-32 kap MPF. MÖD konstaterar även att det är verksamhetsutövaren som innehar bevisbördan att visa att en anmäld ändring inte innebär en sådan olägenhet för människors hälsa eller miljö att ett tillstånd krävs. Då verksamhetsutövaren inte lyckats med detta ansåg MÖD att ändringen av verksamheten skulle kunna medföra olägenhet av betydelse för människors hälsa eller miljön och att ändringen av verksamheten på den grunden istället var tillståndspliktig enligt 1 kap. 4 § MPF.

I Mark- och miljödomstolen i Vänersborgs (MMD) dom M 693-19 från den 7 maj 2019 hade ett raffinaderi i Göteborg anmält en ändring av verksamheten som innebar att raffinaderiet skulle provköra en annan typ av olja än den råolja som tillståndet medgav. Länsstyrelsen gjorde bedömningen att ändringen var tillståndspliktig då den nya oljan inte kunde jämställas med råolja och att villkor i tillståndet skulle kunna behöva ändras. Länsstyrelsen prövade således inte anmälan. MMD konstaterade att det i tillståndet visserligen står skrivet att råolja ska användas som huvudråvara men att även andra råvaror kommer att utnyttjas. Tillståndets utformning därmed inte utgjorde något hinder för att använda andra oljor än råolja. MMD återförvisade ärendet till länsstyrelsen för att pröva ändringsanmälan i sak.

I domen M 2899-19 från den 27 mars 2020, även den från MMD i Vänersborg, önskade ett bolag som drev en tillståndspliktig täktverksamhet i Kungsbacka kommun att tillföra sten till täkten från en annan täkt. MMD konstaterade att den utökade verksamheten höll sig inom tillståndets ram och inte stred mot beslutade villkor samt att det inte kunde antas att det skulle medföra en sådan ökad störning att tillståndsplikt skulle aktualiseras. Således var den ändrade verksamheten inte tillståndspliktig i sig. Däremot ansåg MMD att ändringen var anmälningspliktig då den skiljde sig från den verksamhet som avsågs med tillståndet.

I MMD i Nacka dom M 4432-18 från den 22 november 2018 anmälde en samfällighet att de ville ändra lokaliseringen av en avloppsanordning. Själva avloppsanordningen var visserligen enbart anmälningspliktig men den som klagade ansåg att det borde vara tillståndsplikt då påverkan på miljön var så pass stor. Utifrån det så gjorde domstolen några för denna artikel intressanta uttalandanden i vad de vägde in i sin bedömning. Enligt MMD framkom det inga skäl som talade för att den ändrade lokaliseringen skulle medföra ökade utsläpp av näringsämnen med följden att miljökvalitetsnormerna för ytvatten riskerade att påverkas negativt. Inte heller skulle ändringen innebära några olägenheter i form av lukt eller buller eller andra olägenheter som kunde påverka människors hälsa eller miljö. Således ansåg MMD att ändringen av den anmälningspliktiga verksamheten enbart krävde en ändringsanmälan och inte att ett tillstånd behövde sökas.

Gränsen mellan anmälningspliktig och tillståndspliktig ändring av verksamhet är som tidigare nämnts alltså inte helt tydligt. Av rättsfallen samt i MPF kan man i vart fall utläsa att om en ändring innebär risker för att en betydande olägenhet för människor eller miljö uppstår är ändringen tillståndspliktig. När ändringen innebär en integrerad del av den befintliga verksamheten som i M 2505-20 är det däremot inte lika tydligt. Som huvudregel är det enbart själva ändringen som ska prövas och den kan i sig vara så liten att någon tillståndsplikt inte aktualiseras. I prop. 2004/05:129 s. 62 står det skrivet att ”[p]rövningen skall inte behöva belastas med frågor som avser delar av verksamheten som från miljösynpunkt inte har något samband med ändringen.” Det innebär att om ändringen i sig inte tillför med någon ny miljöpåverkan utan istället spär på miljöpåverkan tillsammans med de delar av verksamheten som inte omfattas av ändringen ska en helt ny tillståndsprocess för hela verksamheten initieras. I M 2505-20 uttalade MÖD specifikt att det fanns ett tekniskt och miljömässigt samband mellan ändringen och den befintliga verksamheten och att ändringen således inte kunde prövas isolerat. Vidare visar domarna från MMD vikten av att en verksamhetsutövare noggrant behöver gå igenom tillståndet för att se om ändringen ingår i det ursprungliga miljötillståndet eller ej.

Särskilt de två domarna från MÖD tydliggör några av de frågor som en verksamhetsutövare som planerar att ändra sin verksamhet behöver ställa sig. Kommer ändringen vara en integrerad del av en pågående verksamhet som ännu inte tillståndsprövas? Kommer ändringen innebära en betydande olägenhet för människors hälsa eller miljö? Kommer ändringen att innebära ökade utsläpp som tillsammans med befintlig verksamhet kan leda till tillståndsplikt? Om svaret på någon av de frågorna är jakande behöver verksamhetsutövaren överväga att söka tillstånd.

Pia Pehrson, advokat och partner på Foyen Advokatfirma
pia.pehrson@foyen.se

Caterina Carreman, advokat på Foyen Advokatfirma
caterina.carreman@foyen.se

Mikael Jonasson, biträdande jurist på Foyen Advokatfirma
mikael.jonasson@foyen.se