Bakgrund
Bakgrunden till de föreslagna ändringarna i miljöbalken är att det under senare tid har uppmärksammats flera fall där verksamhetsutövare som hanterar avfall upphört med verksamheten och lämnat kvar stora mängder avfall på fastigheten där verksamheten har bedrivits. Kostnaderna för att hantera avfall och åtgärda de miljöskador som uppstått på fastigheterna är i många fall höga och det kan vara svårt eller i praktiken omöjligt att i efterhand kräva verksamhetsutövarna på denna kostnad. Enligt nuvarande regelverk finns en möjlighet, men ingen skyldighet, att förena tillstånd, godkännande eller dispenser med krav på säkerhet för avhjälpandekostnader av en miljöskada och andra återställningsåtgärder. Möjligheten att föreskriva en säkerhet enligt miljöbalken utnyttjas i nuläget bara i en begränsad omfattning vilket regeringen mot bakgrund av den väletablerade principen att förorenaren betalar menar är otillräckligt.
Utgångspunkten för avfallshantering är att en verksamhetsutövare ska bära kostnaden för de förebyggande och avhjälpande åtgärder som behöver vidtas med anledning av verksamheten. För att kostnaderna i samband med efterbehandling ska stanna på verksamhetsutövaren och inte spilla över på det allmänna, om verksamhetsutövaren exempelvis skulle gå i konkurs eller av annan anledning inte kan fullfölja sina skyldigheter, föreslås det i propositionen därför nya regler om säkerhet i miljöbalken. Enligt förslaget ska säkerheten kopplas till en avfallshanteringsplan. Tillståndsmyndigheten ska endast få ge tillstånd till verksamheter med krav på avfallshanteringsplan för utvinningsavfall, om tillståndet förenas med en skyldighet att ställa säkerhet för fullgörande av de skyldigheter som gäller för verksamheten. Regeringen vill även öppna upp för möjligheten att också de verksamhetsutövare som bedriver eller avser att bedriva en miljöfarlig verksamhet som endast omfattas av anmälningsplikt kan komma att behöva ställa säkerhet i fortsättningen.
Ställande av säkerhet
Processen att ställa säkerhet involverar flera moment och ska enligt regeringen avgöras med stöd i den tvåstegsprocess som Högsta domstolen presenterade redan i NJA 2011 s. 296. I ett första steg, som sker under tillståndsprövningen, ska tillståndsmyndigheten avgöra om tillståndshavaren ska ställa säkerhet, hur stor den ska vara och om den kan ställas successivt för att tillgodose vid varje tidpunkt aktuellt behov av säkerhet. Avsikten är att den ställda säkerheten ska kunna säkerställa att verksamhetsutövaren kan fullgöra de skyldigheter som gäller för verksamheten. Skyldigheterna för en verksamhetsutövare bedöms med stöd i utvinningsavfallsdirektivet, men vilka åtgärder det kan bli fråga om får enligt propositionen avgöras i det enskilda fallet. Åtgärder som kan bli aktuella är exempelvis åtgärder som behöver genomföras för att stänga utvinningsavfallsanläggningar och återställa de områden som verksamheten har påverkat till ett tillfredställande tillstånd. Det kan också vara fråga om kontroll och uppföljning efter stängningen av verksamheten.
De verksamheter som omfattas av kravet på att ställa säkerhet ska i sin ansökan till myndigheten lämna en beräkning av det belopp säkerheten bör uppgå till och underlaget för beräkningen. Säkerhetens storlek ska avgöras utifrån en riskbedömning där statens risk för att bära kostnaderna vad avser återställningsåtgärderna ska begränsas väsentligt. Säkerheten ska sedan vid varje tidpunkt kunna tillgodose det aktuella behovet av säkerhet. Eftersom behovet av säkerhet kan variera över tid kan tillståndsmyndigheten medge att säkerheten vid utvinningsverksamhet ställs efterhand alltså successivt enligt en förbestämd plan.
I den efterföljande prövningen ska sedan tillsynsmyndigheten ta ställning till det andra steget, det vill säga vilken form av säkerhet som ska ställas och om den är betryggande. En fullgod säkerhet kan bestå av flera olika säkerheter som tillsammans kan uppfylla kravet på att vara godtagbar. En grundläggande förutsättning för att säkerheten ska fylla sin funktion är dock att säkerheten kan tas i anspråk när det behövs. Det medför att den finansiella säkerheten behöver granskas. Det ska därför ske en prövning av kreditvärdigheten hos den som ställer ut en säkerhet. En ställd säkerhet ska dock godtas om den visas vara betryggande för sitt ändamål.
Villkor och föreskrifter
Tillståndsdomen ska sedan innehålla villkor om det belopp som säkerheten ska uppgå till samt villkor om att säkerheten måste godtas av tillståndsmyndigheten innan en verksamhet som omfattas av krav på en avfallshanteringsplan för utvinningsavfall får påbörjas. I tillståndsdomen ska också noteras de villkor som tillsynsmyndigheten anser nödvändiga för att minimera verksamhetens påverkan på omgivningen och vissa oförutsedda avbrott i verksamheten. Säkerheten ska därefter fortlöpande vara betryggande och villkoren ska säkerställa att verksamheten endast får drivas så länge det finns en betryggande säkerhet. Därutöver ska regeringen eller den myndighet som regeringen beslutar om d.v.s. Riksgäldskontoret kunna föreskriva ytterligare bestämmelser om hur storleken på säkerheten ska beräknas och hur underlaget för beräkningarna ska redovisas. I propositionen ges exemplet att sådana bestämmelser kan avse att hänsyn tas till ökade kostnader vid en oplanerad eller tidigarelagd stängning av verksamheten. Även bestämmelser om under vilka förutsättningar en säkerhet får tas i anspråk och ytterligare krav som en säkerhet ska uppfylla för att kunna godtas, exempelvis vilken form som säkerheten ska ha kommer Riksgäldskontoret om kunna föreskriva enligt förslaget.
Är det fråga om tillstånd till gruvdrift eller gruvanläggning för brytning, provtagning, bearbetning eller anrikning och verksamheten omfattas av krav på säkerhet, dvs. att det finns ett krav på en avfallhanteringsplan för utvinningsavfall, ska mark- och miljödomstolen dessutom inhämta yttranden från Riksgäldskontoret. Kravet på att inhämta yttrande från Riksgäldskontoret avser dels prövningen i första steget, beräkningen av storlek på säkerheten, dels prövningen av det andra steget, godtagandet av säkerhet. Det är sedan mark- och miljödomstolens uppgift att utifrån underlaget i målet göra en bedömning av kostnaderna och förena tillståndet med villkor om det belopp som säkerheten ska uppgå till.
Om verksamhetsutövaren inte följer de föreskrivna villkoren i tillståndsdomen kan tillståndsmyndigheten använda sig av de sedvanliga tillsynsverktygen, föreläggande eller förbud. Det kan också bli aktuellt med återkallelse eller omprövning av tillståndet samt påföljder enligt nuvarande regelverk.
Beställaransvaret ökar
Regeringen föreslår också att det straffrättsliga området för beställaransvaret utökas på så vis att den som med uppsåt eller av oaktsamhet lämnar avfall till en mottagare som inte har gjort de anmälningar eller har de tillstånd som krävs för avfallshanteringen ska omfattas av nuvarande straffbestämmelse. Utifrån gällande bestämmelser kan en innehavare av avfall göra sig skyldig till ett brott endast när det är fråga om ett brott mot miljön, dvs. ett brott som skadar eller medför en direkt risk för skador på människors hälsa eller miljön. Straffbestämmelsen om miljöbrott omfattar den som hanterar avfall på ett sätt som kan medföra en förorening som är skadlig för människors hälsa, djur eller växter i en omfattning som inte har ringa betydelse eller som kan medföra någon annan betydande olägenhet i miljön. Förslaget med ett stängare beställaransvar kommer innebära att det inte bara är den som driver en olaglig verksamhet som kan bli ansvarig, utan även den som slutit avtal eller annan överenskommelse med den som driver olovlig verksamhet. Avsikten är att ett strängare beställaransvar ska resultera i att beställare kontrollerar verksamhetsutövare i större utsträckning.
Producentansvaret ändras
I propositionen föreslår regeringen även vissa lagändringar för producentansvaret. Framför allt handlar förslaget om att producentansvarsorganisationer ska kunna föreskrivas att hantera mer avfall än vad som motsvarar en producentansvarsorganisations marknadsandel. Om så sker ska dock den föreskrivna producentansvarsorganisationen kunna begära skälig ersättning från övriga producentansvarsorganisationer.
Ikraftträdande
Ändringarna föreslås i de delar som gäller utvinningsverksamheter träda i kraft den 1 juli 2023 och i övrigt den 1 januari 2023. De nya bestämmelserna kommer inte att omfatta befintliga verksamheter eller verksamheter som inlett en ansökan om miljötillstånd före ändringarna träder i kraft. Äldre föreskrifter ska därför gälla för mål eller ärenden om tillstånd som har inletts före ikraftträdandet.
Foyens kommentar
Vi på Foyen ser denna nya proposition som ett välkommet förtydligande av vad som ska gälla för avfall och ställande av säkerhet, och att regeringens förslag har ett mer avvägt innehåll än de förslag som presenterades i Miljödepartementets promemoria Säkerheter vid hantering av utvinningsavfall hösten 2021. De föreslagna reglerna om ställande av säkerhet kommer att få en betydande påverkan för ett flertal industrier, men specifikt för gruvindustrin. Det är därför ett viktigt förtydligande av regeringen att säkerheten får ställas succesivt och att det inte kommer krävas en separat prövning av Riksgäldskontoret för att pröva storleken eller godtagandet av säkerheten. På så sätt behålls fokusen för prövningen och huvudansvaret för det samma hos mark- och miljödomstolarna.
Riksdagen har klubbat lagförslaget i mitten av juni 2022, vilket innebär att lagändringarna kommer att träda i kraft enligt det som anges ovan under rubriken ”Ikraftträdande”.
Artikeln är författad av advokat och delägare Pia Pehrson samt biträdande juristerna Isabel Andersson och Emma Skarin.
