Nytt förslag till naturrestaureringsplan – oklarheter kvarstår

Nu finns ett konkret förslag till hur Sverige ska arbeta med naturrestaurering under de kommande decennierna. Förslaget, som tagits fram av bl.a. Naturvårdsverket, innehåller ett brett spektrum av åtgärder och sätter ramarna för hur EU:s krav ska omsättas i svensk rätt och praktik. Men det finns tyvärr många oklarheter och osäkerheter i förslaget.

Bakgrund

I september 2024 fick Naturvårdsverket, tillsammans med Havs- och vattenmyndigheten, Skogsstyrelsen, Jordbruksverket samt Boverket (”Myndigheterna”), i uppdrag att utarbeta ett förslag till nationell naturrestaureringsplan i enlighet med de bindande målen i EU:s förordning om restaurering av natur (Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2024/1991 om restaurering av natur).

Förordningen i fråga, som trädde i kraft i augusti 2024, ställer krav på storskalig restaurering av skadade ekosystem inom unionen. Förordningen antogs efter att en kvalificerad majoritet av medlemsländerna röstat ja. Sverige röstade dock emot antagande av förordningen då Sveriges regering uttryckte en oro över konsekvenserna för främst skogsbruk och markanvändning. I det uppdrag som gavs till Myndigheterna fanns anvisning från regeringen om att inte gå utöver miniminivån i förordningen, i syfte att värna svenska företags konkurrenskraft.

Den 26 februari 2026 slutredovisade Myndigheterna uppdraget och presenterade ett förslag till nationell naturrestaureringsplan. Planen ska fungera som beslutsunderlag till regeringen i den fortsatta beredningen av det utkast till nationell restaureringsplan som Sverige ska lämna in till EU-kommissionen senast 1 september 2026.

Innehållet i planen

Det förslag till nationell naturrestaureringsplan som tagits fram innehåller cirka 170 nya åtgärdsförslag eller reviderade befintliga åtgärder. En stor andel av åtgärderna är förslag på utredningar då Myndigheterna konstaterar att ökad kunskap om livsmiljötyper och livsmiljöer för olika arter kommer vara en förutsättning för att Sverige ska kunna planera och prioritera hur åtgärderna i planen ska genomföras på ett framgångsrikt och kostnadseffektivt sätt.

En stor del av åtgärderna är formulerade på en övergripande nivå. I flera fall består förslagen av att skapa förutsättningar för framtida insatser, exempelvis genom utökade uppdrag eller ekonomiska stöd till berörda myndigheter, snarare än att ange konkreta genomförandeåtgärder med tydlig omfattning eller tidsram.

De flesta åtgärdsförslag är specifikt kopplade till de ekosystem och livsmiljötyper som ska bevaras och återskapas och som pekas ut i EU förordningen. Det handlar bland annat om jordbruksekosystem, skogsekosystem och våtmarker. Åtgärdsförslagen för de olika ekosystemen skiljer sig åt eftersom målen och de bakomliggande problemen varierar beroende på vilket ekosystem det gäller.

Vad gäller jordbruket finns exempelvis förslag som syftar till att bromsa nedläggningen av jordbruksmark i hela landet. Förslagen handlar därför bland annat om olika former av ersättningar för att göra jordbruket mer attraktivt. För skogsekosystemet handlar åtgärderna mycket om att säkerställa att befintliga värden bibehålls, bevaras och utvecklas. Gällande våtmarker så konstaterar Myndigheterna att den största påverkansfaktorn är förändrad hydrologi, varför det finns ett stort behov av hydrologisk restaurering. Myndigheterna konstaterar dock att det finns en utmaning i det arealmässigt omfattande restaureringsbehovet samt i att våtmarker ofta är omgivna av produktiv skogs- eller jordbruksmark.

Som en del av åtgärdspaketet presenterar Myndigheterna även ett förslag till författningsändringar med anledning av naturrestaureringsförordningen. Eftersom EU-förordningar är direkt tillämpliga i Sverige krävs inte en fullständig transformering till nationell rätt. Myndigheterna har dock identifierat två områden där författningsändringar bedöms nödvändiga: ansvarsfördelning och icke-försämringskravet.

På ansvarsfördelningssidan föreslås nya bestämmelser i 7 kap. 34–35 §§ miljöbalken som fastställer att det ska finnas en nationell restaureringsplan och att regeringen ansvarar för att lämna in utkast, slutlig plan och revideringar till EU-kommissionen. Myndigheterna föreslår även en ny förordning som kompletterar naturrestaureringsförordningen och bidrar till dess praktiska tillämpning och effektiva genomslag. Den kompletterande förordningen föreslås innehålla bestämmelser om hur ansvaret ska se ut för att kraven i naturrestaureringsförordningen ska uppfyllas.

Det juridiskt mest genomgripande förslaget avser icke-försämringskravet. En ny bestämmelse i 2 kap. 6 a § miljöbalken föreslås, som innebär att hänsynsreglerna och platsvalsregeln ska tillämpas så att kontinuerlig förbättring kan ske och avsevärd försämring förhindras i enlighet med förordningen. Härtill föreslås en ny omprövningsgrund i 24 kap. 5 § miljöbalken, varigenom tillstånd får omprövas om det krävs för att uppfylla Sveriges förpliktelser enligt naturrestaureringsförordningen.

Myndigheterna skriver att det föreslagna tillägget i 2 kap. miljöbalken med uttrycklig hänvisning till kraven om kontinuerlig förbättring och icke-försämring i förordningen gör att det blir tydligt att dessa krav ska tas med i bedömningen vid prövning av tillstånds- och anmälningspliktiga verksamheter. Myndigheterna konstaterar även att om det föreslagna tillägget i 2 kap. miljöbalken införs behöver frågan om ersättningsrätt vid pågående markanvändning klargöras.

Vad gäller vissa begrepp, exempelvis ”avsevärd försämring”, så konstaterar Myndigheterna att det saknas tydlig definition varvid det kan uppstå svårigheter vid tillämpningen av de föreslagna tilläggen i miljöbalken, både för enskilda, myndigheter och domstolar. Myndigheterna föreslår därför att Naturvårdsverket, Havs- och vattenmyndigheten, Skogsstyrelsen och Jordbruksverket, i samverkan med länsstyrelserna, ska ta fram vägledning för tillämpningen av de föreslagna tilläggen i miljöbalken till följd av kraven på kontinuerlig förbättring och icke-försämring, samt för prövningen av ärenden enligt 12 kap. 6 § miljöbalken och andra relevanta regelverk.

Målkonflikter och rättsliga frågeställningar

Det förslag till nationell naturrestaureringsplan som myndigheterna har tagit fram är omfattande, men lämnar tyvärr flera centrala frågor obesvarade. En av de mest framträdande bristerna är att de betydande målkonflikter som identifieras endast behandlas i begränsad utsträckning.

Den tydligaste målkonflikten rör avvägningen mellan restaurering av våtmarker, sjöar och vattendrag och behovet av markavvattning för jordbruket. Eftersom jordbrukets förutsättningar är nära kopplade till livsmedelsförsörjningen blir denna konflikt särskilt central. Myndigheterna konstaterar också att de samlade konsekvenserna för livsmedelsförsörjningen inte har analyserats tillräckligt. Mot denna bakgrund efterlyser myndigheterna ett särskilt uppdrag med tydlig politisk styrning för hur vattenrelaterade frågor kopplade till jordbruksmark ska hanteras och värderas.

En annan målkonflikt som identifieras, men inte närmare hanteras, gäller relationen mellan restaureringsmålen för skogsekosystem och skogsbrukets brukningsrätt. Myndigheterna framhåller visserligen behovet av att klargöra ersättningsrätten vid pågående markanvändning, men presenterar inga konkreta förslag på hur en sådan ordning ska utformas.

Även frågor om bostadsbyggande och samhällsplanering har berörts i anslutning till förslaget. Krav kopplade till urbana ekosystem och ett förstärkt icke-försämringskrav kan påverka förutsättningarna för exploatering och detaljplanering, särskilt i områden där konkurrensen om mark är stor, som i tätorter. Därmed aktualiseras även ett behov av avvägningar mellan mål om biologisk mångfald och bostadsförsörjning.

Det finns således ett flertal besvärliga målkonflikter som behöver hanteras i det aktuella svenska förslaget till naturrestaureringsplan. Målkonflikter existerar dock även i ett bredande EU-perspektiv vad gäller naturrestaureringsförordningen. Ett exempel är frågan om tillgången till kritiska råmaterial. Genom ”The Critical Raw Materials Act” har EU lyft behovet av ökad inhemsk utvinning av metaller och mineral som en strategisk prioritet för den gröna omställningen. De två förordningarna riskerar att skapa ett spänningsförhållande mellan naturrestaurering och råvaruförsörjning, särskilt i tillståndsprocesser och vid markanvändning i områden med potentiella fyndigheter.

Tillämpningen av naturrestaureringsförordningen riskerar även att hamna i konflikt med tillämpningen av det uppdaterade förnybartdirektivet (RED III) där medlemsstaterna åläggs att kraftigt öka produktionen av förnybar energi, samtidigt som tillståndsprocesser ska förenklas och påskyndas. Särskilt i tillståndsprövningar kan dessa regelverk aktualisera motstående intressen, exempelvis vid etablering av vindkraft, solparker eller nätinfrastruktur i områden med naturvärden. Även på EU-nivå finns alltså en bredare utmaning i EU:s regelgivning, där flera samtidigt gällande rättsakter syftar till att uppnå olika – men delvis konkurrerande – samhällsmål.

Vad gäller det svenska förslaget till nationell naturrestaureringsplan finns ytterligare en problematisk aspekt i de rättsliga konsekvenser de föreslagna författningsändringarna kan medföra. Den mest långtgående förändringen är förslaget om en ny bestämmelse i 2 kap. 6 a § miljöbalken. Genom att införa icke-försämringskravet i hänsynsreglerna – balkens grundläggande aktsamhetsbestämmelser – ges kravet genomslag i all tillstånds- och anmälningspliktig verksamhet.

För verksamhetsutövare och tillståndshavare innebär detta en ny och allvarlig osäkerhetsfaktor. Befintliga tillstånd kan komma att omprövas med stöd av den föreslagna bestämmelsen i 24 kap. 5 § miljöbalken, om det bedöms nödvändigt för att Sverige ska uppfylla förordningens krav. Avsaknaden av tydliga definitioner av centrala begrepp, såsom ”avsevärd försämring” och ”område”, skapar även en betydande osäkerhet i rättstillämpningen. En reglering som inte är överblickbar riskerar i sig att leda till rättsosäkerhet.

För att planen ska vara praktiskt genomförbar krävs att åtgärderna utformas så att de är rättssäkra, proportionerliga och möjliga att tillämpa. I sin nuvarande utformning riskerar förslaget att skapa omfattande osäkerhet för såväl markägare som företag, samtidigt som centrala prioriteringar förblir otydliga. Det gynnar varken naturen eller samhällsekonomin.

Det återstår att se hur regeringen hanterar denna viktiga fråga om den fortsatta beredningen av utkastet till naturrestaureringsplan innan det första förslaget ska lämnas in till EU-kommissionen senast 1 september 2026. Beslut om Sveriges första nationella restaureringsplan ska sedan fattas som senast den 1 september 2027.