HFD klargör vad som krävs för förlängning av undersökningstillstånd enligt minerallagen

HFD fastslog att det inte krävs att de omständigheter som åberopas är oväntade eller inte kunnat förutses när tillståndet beviljades. Det avgörande är i stället att omständigheterna har förhindrat, eller i tillräcklig grad försvårat, undersökningsarbetet och att de inte är hänförliga till tillståndshavaren själv eller dennes planering och utförande av arbetet. Domen ger välkommen vägledning för prospekterande bolag, markägare och andra sakägare i en fråga som tidigare endast prövats i underrättspraxis.

Boliden Mineral AB innehade sedan 2015 undersökningstillståndet Nautanen nr 1007 i Gällivare kommun, beläget mellan bolagets kopparfyndigheter Aitik och Nautanen. Efter en första förlängning ansökte bolaget om ytterligare förlängning av giltighetstiden med fyra år enligt 2 kap. 7 § första stycket minerallagen. Bergmästaren beviljade förlängningen med hänvisning till att ändamålsenligt arbete utförts, att det fanns tydliga planer för det fortsatta undersökningsarbetet, att hänsynen till rennäringen i området försvårat arbete under vinterbetesperioden samt att markförhållandena – våtmark – försvårat arbete under barmarksperioden. Två markägare överklagade och gjorde gällande att särskilda skäl förutsätter oväntade, exceptionella förhållanden som inte kunnat förutses när tillståndet beviljades, att förhållandena kring rennäringen och våtmarken var kända från början samt att beslutet saknade en avvägning mellan bolagets och markägarnas intressen. Förvaltningsrätten i Luleå och Kammarrätten i Sundsvall avslog överklagandena, varefter HFD meddelade prövningstillstånd.

HFD:s rättsliga överväganden

Ett undersökningstillstånd gäller i tre år och ska förlängas med högst tre år om ändamålsenliga undersökningar har utförts (2 kap. 5 och 6 §§ minerallagen). Tanken är att undersökningen inom denna sexårsperiod ska vara färdigställd och att prospektören antingen ska söka bearbetningskoncession eller lämna området. Därefter kan giltighetstiden förlängas med ytterligare högst fyra år om det finns särskilda skäl (2 kap. 7 § första stycket) och slutligen med högst fem år om det finns synnerliga skäl (andra stycket) – sammanlagt som mest 15 år.

HFD tog avstamp i minerallagens karaktär av näringspolitiskt instrument för att främja utvinning av industriellt användbara och samhällsekonomiskt betydelsefulla mineral, samt i 1998 års lagändring då kravet i första stycket mildrades från synnerliga till särskilda skäl i syfte att underlätta för prospektörer i takt med att prospektering mot djupare belägna malmer blivit mer tidskrävande. Som exempel på särskilda skäl anges i förarbetena fyndighetens beskaffenhet, särskilda naturförhållanden och därmed jämförliga omständigheter som hindrat eller försvårat undersökningsarbetet.

HFD konstaterade att exemplen indikerar att det i regel ska vara fråga om omständigheter kopplade till arbetet i undersökningsområdet, men att det inte uppställs något krav på att omständigheterna ska ha varit oväntade eller oförutsebara. Tvärtom ligger det i undersökningsarbetets natur att förhållandena avseende fyndighetens beskaffenhet och naturförhållandena inom området blir kända allt eftersom arbetet fortskrider. Det avgörande är att omständigheterna har förhindrat eller i tillräcklig grad försvårat arbetet och att de inte beror på tillståndshavarens egen planering eller utförande. Såväl minerallagens syfte som syftet med 1998 års lagändring talar enligt HFD för att bedömningen inte bör vara alltför restriktiv.

HFD gjorde härutöver två viktiga klargöranden. För det första ska det vid prövningen av särskilda skäl inte göras någon avvägning mellan motstående intressen, exempelvis mellan prospektörens och markägarnas. Markägares och andra rättsinnehavares intressen tillgodoses i stället genom arbetsplanen och vid prövningen enligt annan lagstiftning. För det andra utgör den omständigheten att tillståndshavaren har utfört omfattande undersökningar och har tydliga planer för fortsatt arbete inte särskilda skäl enligt första stycket. Sådana omständigheter har inte inverkat på undersökningsarbetet och kan i stället beaktas först i ett senare skede, vid prövningen av om synnerliga skäl föreligger enligt andra stycket.

I det aktuella fallet bedömde HFD att hänsynen till rennäringen under vinterbetesperioden och de speciella markförhållandena under barmarksperioden var förhållanden kopplade till undersökningsområdet som inte var hänförliga till bolagets planering eller utförande, och att de försvårat arbetet i sådan grad att särskilda skäl förelåg. Förlängningen var därmed riktig och överklagandena avslogs.

Analys

Domen är det första vägledande avgörandet från HFD om innebörden av särskilda skäl i 2 kap. 7 § minerallagen och får stor praktisk betydelse för prospekteringsverksamhet i Sverige. HFD avvisar uttryckligen den tolkning som markägarna förde fram – att endast oförutsedda, exceptionella händelser kan grunda förlängning – och bekräftar en förhållandevis generös tillämpning i linje med minerallagens näringspolitiska syfte. Att anpassningar till rennäring, våtmark och skyddsvärda naturmiljöer godtas som särskilda skäl är särskilt betydelsefullt för prospektering i norra Sverige, där sådana förhållanden regelmässigt förekommer. En tillståndshavare som visar hänsyn till motstående intressen och därigenom försenas ska alltså inte drabbas av att förlängning nekas.

Samtidigt innehåller domen en tydlig gräns som skärper kraven i förhållande till tidigare underrättspraxis: nedlagt arbete och tydliga planer för fortsatta undersökningar utgör inte i sig särskilda skäl enligt första stycket, utan hör hemma i prövningen av synnerliga skäl enligt andra stycket. Bergmästaren och underinstanserna hade delvis grundat sina avgöranden på just sådana omständigheter. Prospektörer som ansöker om förlängning bör därför noggrant dokumentera vilka konkreta förhållanden – utanför den egna kontrollen – som har förhindrat eller försvårat arbetet, och inte förlita sig på omfattningen av utfört arbete eller lovande resultat.

För markägare och andra sakägare innebär domen ett klargörande av att någon intresseavvägning inte sker inom ramen för förlängningsprövningen. Det innebär inte att deras intressen saknar skydd, men skyddet ligger i arbetsplaneförfarandet, minerallagens hänsynsregler och prövningen enligt miljöbalken och annan lagstiftning – inte i möjligheten att stoppa en förlängning. Den som vill påverka hur undersökningsarbete bedrivs bör därför rikta in sig på arbetsplanen och de villkor som gäller för arbetets utförande.

Foyen har lång erfarenhet av rådgivning inom gruv- och mineralsektorn, från undersökningstillstånd och arbetsplaner till bearbetningskoncessioner och miljötillstånd. Kontakta oss gärna för stöd i ert projekt.