Upphandling av stora byggprojekt – en personlig betraktelse

John_Hane_2015Ny byggboom men kompetent folk saknas

Det är för de flesta väl känt att Sverige står inför stora utmaningar när det gäller vår infrastruktur. Det som byggdes i form av vägar, skolor, sjukhus och t-bana på 1960 och 70-talet börjar bli nedgånget och kräver stora investeringar. Vid sidan av det blir vi successivt fler invånare som i stigande takt väljer att flytta till våra tre storstäder och andra regionala centrum. Vi behöver på kort tid bygga ett nytt miljonprogram bara för att klara urbaniseringsvågen. Vad som är mindre känt är att den kompetens i form av duktiga ingenjörer som håller ihop och genomför stora byggprojekt numera har blivit bristvara. Efter fastighetskrisen i början av 1990-talet började de flesta byggherreorganisationer (statliga och kommunala) att nedmontera den kompetens för att upphandla och driva byggprojekt som man tidigare haft internt. De kommunala bostadsbolagen slutade bygga och övergick till att bli förvaltande. Som en följd av fastighetskrisen kunde också de största byggföretagen (Skanska, Peab och NCC) genom förvärv och konkurrenters konkurser växa till den vid en internationell jämförelse kolossala marknadsdominans man har idag. Det har i flera statliga utredningar påtalats att bristande kompetens generellt hos byggherrar – att veta vad man köper, hur man gör det och ställa relevanta krav som utvecklar branschen – har blivit ett konkurrensproblem. En annan följd av det tidiga 90-talets fastighetskris var att antalet ingenjörer som valde bygg som specialisering minskade kraftigt. Därefter försvann en hel generation ingenjörsämnen in i IT. Byggbranschen har ännu inte återhämtat sig. De senaste tre – fyra åren har också de sista av den stora 40-talist generationen (som inkluderat många ingenjörer) försvunnit in i pension. Många vittnar idag om att unga konstruktörer kastas in att utföra stora projekteringsuppdrag självständigt som man bara för tio år sedan hade skolats in i successivt under mer erfarnas vägledning. Den erfarenheten finns inte längre att tillgå samtidigt som efterfrågan ökar. Med de ökande problem med undermåliga och felaktiga bygghandlingar och därav följande tvister det för med sig.

Överprövningsrisken trycker ned kvaliteten

En stor andel av de byggprojekt som genomförs i Sverige handlas upp enligt LOU eller LUF. Siffran 70 procent nämns ibland. Det är inte minst Trafikverkets investeringar i järnvägs- och vägnätet som drar upp det offentligas andel i detta. LOU och LUF uppfattas av de flesta som i hög grad präglat av konkurrensutsättning med stor vikt på lägsta pris. I vart fall föredrar många offentliga byggherrar utvärderingsmodeller där lägsta pris har avgörande betydelse. Detta för att undvika den förhöjda risk för överprövning man med rätta bedömer föreligger vid mer sofistikerade bedömningsgrunder av s.k mjuka parametrar. Överprövningar som genom utdragna handläggningstider i domstol kraftigt försenar byggstart och därmed också färdigställandet och därtill knutna intäktsströmmar till en byggnad eller anläggning. Vid sidan av det talas för vissa projekt (anläggning) om fördyrningar av direkta investeringskostnader på cirka tio procent (egen organisation, upphandlade konsulter, merarbete) som direkt följd av en överprövning. Det är mot den bakgrunden inte konstigt att offentliga byggherrar söker så överprövningsresistenta utvärderingsmodeller som möjligt, med högt fokus på lägsta pris med den påverkan det har på kvaliteten.

Prispress på projekterande konsulter

Många projekteringsuppdrag beställs efter avrop på ramavtal. Ramavtal som i sin tur handlas upp med stor viktning på lägsta möjliga timarvode och med rangordning där den billigaste har första tjing eller på andra grunder skall få mest. Timarvoden som i sin tur frestar konsultföretagen att lägga arbetsuppgifterna på mindre erfarna med lägre timtaxa i möjligaste mån. Ett projekteringsuppdrag som generalkonsult för samtliga fackområden (konstruktion, el, vs, vent, tele/data, mark etc) motsvarar beroende på hur man räknar och val av entreprenadform i grova tal mindre än tio procent av en byggnad eller anläggnings hela investeringskostnad. Slarvfel pga tidsbrist eller underbemanning i de av konsulten framtagna bygghandlingarna medför obönhörligen kraftigt förhöjda kostnader för ÄTA arbeten och andra problem under entreprenadens utförande. Vid sidan av det avgör projekteringen – och beställarens projekteringsanvisningar – kvaliteten i det färdiga byggobjektet, dess hållbarhet, driftkostnader och livslängd. Med tanke på att den direkta investeringskostnaden sett i ett livscykelperspektiv svarar för endast ca 15 procent av en byggnads kostnader under dess livslängd, är det en svårförståelig prioritering att det inte satsas mer tid och kostnader på projekteringen och att priset vare sig det upphandlas till fast eller rörligt arvode tenderas att viktas väldigt tungt också i sådana upphandlingar. Det sägs ibland bero på föreliggande konkurrens om medlen mellan beställarorganisationers investerings- och förvaltningsbudget. Helhetsperspektivet tycks någonstans ha gått förlorat.

Mallar och upphandlingsmanualer för komplexa kontrakt saknas

Det är för erfarna byggprojektledare med vana från stora projekt väl känt att projekt som av tekniska skäl, omvärldspåverkan och liknande är särskilt komplicerade inte lämpar sig för att handlas upp till fast pris. Risker för oförutsedda hinder i marken, störningar av pågående verksamhet m m landar ändå i byggherrens knä i form av ÄTA-krav och tidsförskjutningar som inverkar negativt både på sluttider och kvaliteten på det färdiga byggobjektet. För att balansera den risk som det alltid medför att handla upp någonting på löpande räkning är det vanligt att ha en kombination av fast ersättning och löpande räkning och att särskilda regler om samverkan införs i kontraktet. Samverkan om vägval i den fortsatta projekteringen, inköp, planering, kalkyl, och risker och öppen kostnadsredovisning m m med ledning i projektspecifika mål (partnering). Det har i olika forskningsrapporter slagits fast att effektivitet för vissa typer av byggprojekt kräver samverkan mellan byggherre och entreprenör medan andra kräver priskonkurrens. I jämförbara länder som Nederländerna, Storbritannien och Danmark har man genom regeringsinitiativ arbetat fram mallkontrakt för hur detta skall gå till, anvisningar till de egna myndigheterna om när så skall ske och manualer för hur upphandlingar skall genomföras. Som regel med utgångspunkt i att prisparametrar viktas lågt och att nyckelpersoner i den platsorganisation hos entreprenören som driver byggprojektet åt beställaren viktas tungt. Motsvarande uppgifter finns från Australien och USA även om de inte har EU:s upphandlingsdirektiv att rätta sig efter utan nationella motsvarigheter. Några sådana initiativ har hittills inte tagits i Sverige.

Konkreta utvecklingsbehov med nya LOU/LUF

Vid sidan av detta finns andra utmaningar av mer handgriplig natur. Hur kan ramavtal utformas för projekterande konsulter eller mindre entreprenader för ombyggnad och reparation med en objektiv fördelningsnyckel utan den strikta rangordning för avrop som vi tillämpat i Sverige sedan LOU/LUF reformerades förra gången med verkan från den 1 januari 2008? Hur skall livscykelkostnader mätas och utvärderas för en byggentreprenad? I vart fall inom ramen för en styrd totalentreprenad är det både möjligt och ändamålsenligt att konkurrensutsätta alternativa tekniska lösningar i det avseendet. Men några verktyg som anvisar hur finns i princip inte att tillgå.

Professionalisering av byggupphandlare

Entreprenadkontrakt följer en speciell systematik framtagen till stor del av tekniker och framstår som svårbegripliga och i avsaknad av juridiska regler för dem som inte har till yrke att tränga in på djupet i dem. Av tradition har därför sådana upphandlingar skötts av tekniker hos upphandlande myndigheters fastighetsförvaltningar eller för ändamålet inhyrda tekniska konsulter, väl bevandrade i den speciella nomenklatur (AMA AF 12 jämte därtill hörande standardavtalen AB 04 och ABT 06) branschen sedan åtskilliga decennier tillbaka vant sig vid att använda för alla upphandlingar. Tills för ett par år sedan förelåg vattentäta skott mellan sådana upphandlingar och upphandlingar av varor och tjänster utanför byggsektorn som sköttes av upphandlingsavdelning och liknande. De senare behärskade LOU men förstod inte byggprocessen och dess kontrakt, medan fastighetsförvaltningarna kämpade med att lära sig LOU. På senare tid har på de flesta håll också byggupphandlingar hamnat under samma hatt som annan upphandling. Att två kompetenser som var för sig var viktiga skulle fusioneras till en väl fungerande helhet har dock visat sig vara lättare sagt än gjort. Istället tycks en ”juridifiering” ske av entreprenadupphandlingar. Med följd att de som skall driva ett byggprojekt och förväntas känna marknaden och dess aktörer i en speciell bransch, hålls utanför upphandlingsprocessen och lämnas att ta hand om utfallet av densamma. En sådan fragmentering av viktig kunskap vid upphandling till mycket stora värden är olycklig. Förändringar sker ibland i pendelrörelser och låt oss hoppas att pendeln inom kort slår tillbaka till neutralt läge så att båda kompetenserna kan komma till användning på rätt sätt.

Utmaningar för upphandlingsmyndigheten

Den upphandlingsmyndighet som nyligen brutits ut från Konkurrensverket har många svåra frågor att ta tag i. Fokus har historiskt sett i alltför hög grad varit på vad som är förbjudet och strider mot LOU/LUF och i alltför liten grad på vad som är tillåtet, dvs hur upphandlande myndigheter och enheter rent praktiskt skall gå till väga i en upphandling av mer komplexa saker än väldefinierade varuleveranser. Det är inte lätt att med framgång handla upp och driva stora byggprojekt. Det finns många skickliga byggprojektledare i Sverige som är drivna på just detta. Jag har med denna betraktelse velat påvisa några problem av mer systematiskt slag som jag upplevt efter att i nära tjugo år ha verkat som rådgivare i stor omfattning vid upphandlingar av stora byggprojekt. Problem som med lite viljekraft borde gå att ganska enkelt rätta till.

______________________

John Hane, Advokat och Partner

Artikeln är publicerad i Offentliga Affärer 5 2015