Nyligen publicerades utredningen Tillgängliga stränder – ett mer differentierat strandskydd (SOU 2020:78). Utredningen föreslår flera betydande förändringar i strandskyddsregelverket som bland annat ska skapa större acceptans för systemet och göra det enklare att bygga i landsbygd. Vi kommenterar här några av utredningens förslag.
Den första strandskyddslagstiftningen infördes på 1950-talet och syftade till att trygga allmänhetens tillgång till platser för bad och friluftsliv vid hav, insjöar och vattendrag. Sedan 1994 har strandskyddet ytterligare ett syfte – att bevara goda livsvillkor för växter och djur på land och i vatten. Strandskyddet innebär att det är otillåtet att uppföra nya byggnader och vidta vissa åtgärder inom strandskyddsområdet, vilket i huvudregel är 100 meter från strandlinjen.
I juli 2019 tillsatte regeringen en ny utredning med syfte att utreda åtgärder för att ytterligare differentiera strandskyddet eftersom behovet av strandskydd kan variera utifrån tillgången till sjöar och stränder i landet, befolkningstäthet och exploateringstryck. Målet är enligt utredningen att strandskyddet ska bli ett mer anpassat, flexibelt och ändamålsenligt skydd som ökar möjligheten till utveckling och byggande på landsbygd.
Förslagen om att revidera strandskyddet har sin grund i Januariavtalet, en sakpolitisk överenskommelse mellan regeringspartierna, Liberalerna och Centerpartiet. Enligt Januariavtalet och utredningens förslag ska de nya reglerna för strandskydd träda i kraft den 1 januari 2022 och äldre bestämmelser ska gälla för mål och ärenden som påbörjats före det att den nya regleringen träder ikraft.
Inget strandskydd vid små sjöar och vattendrag
Utredningen föreslår att det generella strandskyddet vid små sjöar och vattendrag ska tas bort. Förslaget ska gälla för sjöar vars yta är högst 1 hektar och vattendrag som är upp till 2 meter breda. Förslaget föreslås införas i 7 kap. 13 § miljöbalken (1998:808) (”MB”).
Att strandskydd även gäller vid små vatten bedöms skapa tillämpningsproblem för myndigheter och medverka till att strandskyddsreglerna har låg acceptans hos allmänheten. Enligt utredningen skulle legitimiteten kunna stärkas genom att göra det enklare att bygga i strandnära lägen i glesbefolkade områden med lågt bebyggelsetryck. Att göra förändringar av skyddet vid små sjöar och vattendrag är enligt utredningen även ett steg på vägen i denna riktning. Enligt utredningen finns det dock ytterligare behov av att utreda och klarlägga hur storleken på vattendrag och sjöar ska mätas och beräknas.
Att upphäva det generella strandskyddet för små sjöar och vattendrag kan innebära negativa konsekvenser för växt- och djurliv. Enligt utredningen bör det dock inte leda till att strandskyddets syften riskeras då de mest känsliga områdena även omfattas av biotopskydd och länsstyrelsen enligt förslaget framöver ska ha möjlighet att återinföra strandskyddet i enskilda fall. Det kan dock finnas en risk för att de negativa konsekvenserna blir betydande i de fall länsstyrelserna inte har tillräckliga resurser för att återinföra strandskyddet i vissa områden.
Inget strandskydd vid anlagda vatten
Utredningen föreslår att anlagda vatten i form av exempelvis sjöar, dammar och våtmarker som har tillkommit efter 1975 inte ska omfattas av något generellt strandskydd. Den föreslagna ändringen föreslås införas i 7 kap. 13 stycke 1 MB. I dagsläget finns det enligt strandskyddsreglerna eller dess förarbeten ingen legaldefinition av vad som anses vara en insjö eller ett vattendrag. I rättspraxis har konstgjorda vatten ibland undantagits från strandskyddsbestämmelserna. Den föreslagna bestämmelsen motiveras av behovet av ett tydligt regelverk samt att undvika att anläggande av nya våtmarker hämmas som resultat av oro för att omfattas av strandskyddsregler. Våtmarker har ofta en viktig ekologisk funktion och förslaget kan därmed förväntas leda till positiva effekter för miljön.
För vatten som har anlagts före 1975 ska den rättspraxis som vuxit fram gälla, vilket innebär att prövnings- eller tillståndsmyndigheter efter en enskild bedömning kan bedöma om strandskydd gäller eller inte.
Krav på digitaliserad redovisning av strandskyddsområden
Enligt utredningens förslag ska länsstyrelserna få i uppdrag att kartlägga var strandskyddet gäller och samordna att informationen tillgängliggörs på ett digitalt verktyg inom två år från att de föreslagna strandskyddsreglerna träder ikraft. I dagsläget är strandskyddet svåröverskådligt och det saknas en samlad redovisning om var och hur strandskyddet gäller. Genom att information om strandskydd blir mer transparent och lättillgänglig kommer enskildas förutsebarhet förbättras och myndigheters handläggning och tillsyn förenklas. Sammanfattningsvis bedöms förslaget vara positivt för alla aktörer och leda till ökad legitimitet för strandskyddsreglerna.
Förenkla byggande i landsbygd
Utredningen föreslår att en differentiering av strandskyddet ska genomföras genom att beslut om lättnader i strandskyddet får tas på en lokal och regional nivå. Det ska bli lättare att bygga i ’landsbygdsområden’ som i lagtext ska definieras som områden med god tillgång på obebyggd mark, där det inte finns en stor efterfrågan på mark för bebyggelse och som inte är av särskild betydelse för något av strandskyddets syften.
Enligt utredningen ska det finnas två parallella möjligheter att förenkla byggande i dessa landsbygdsområden, antingen kan en kommun ansöka hos länsstyrelsen om att strandskyddet ska upphävas eller så kan en kommun redovisa landsbygdsområdet i sin översiktsplan. I det redovisade området ska det sedan vara enklare att få strandskyddsdispens. Inom sådana områden ska ytterligare särskilda skäl kunna tillämpas, exempelvis om det behövs för enstaka en- eller tvåbostadshus och tillhörande komplementbyggnad. Med båda förslagen bedöms det utifrån strandskyddsreglerna bli betydligt enklare att bygga strandnära i landsbygdsområden. Vid ansökan om att upphäva strandskydd ska länsstyrelsen pröva om kriterierna för landsbygdsområden är uppfyllda och för att kommunen ska kunna redovisa ett område som landsbygdsområde i översiktsplanen ska länsstyrelsen ha gjort bedömningen att det är förenligt med strandskyddets syften. Kommunen kan alltså initiera att det blir enklare att bygga i strandnära landsbygd medan länsstyrelsen har en slags kontrollfunktion med uppgift att granska och godkänna besluten. Förslaget bedöms leda till ökat lokalt inflytande och stärka det kommunala självstyret.
I samband med att landsbygdsområden introduceras ska systemet med landsbygdsutveckling i strandnära läge (LIS) avskaffas. Kravet på landskapsutveckling i LIS-områden anses vara otydligt och enligt utredningen har systemet med LIS-områden inte tillräcklig koppling till strandskyddets syften. Befintliga LIS-områden ska istället anses vara landsbygdsområden i kommunens översiktsplan. Genom att kravet på utveckling tas bort bedöms ärendehandläggningen och granskning av dispenser förenklas och reglerna bli mer förutsägbara.
Enligt utredningen kommer förslagen om landsbygdsområde inte att riskera strandskyddets syften. Detta då bestämmelsen om fri passage fortfarande kommer vara gällande (zonen allra närmast strandlinjen kommer således fortsättningsvis vara skyddad). Länsstyrelsen ska även kunna återinföra strandskyddet om ett område inte längre uppfyller kriterierna för landsbygdsområde och exploateringstrycket i området inte anses som lågt.
Stärkt strandskydd vid tätorter
Enligt utredningen kan strandskyddet behöva förstärkas i tätbefolkade områden med hög exploatering och där möjligheterna till allemansrättslig tillgång och utrymmen för djur och växter är eller börjar bli begränsade, såsom exempelvis i städer eller andra större tätorter där exploateringsgraden och befolkningstätheten är eller börjar bli hög.
Utredningen föreslår att det ska förtydligas i lagtext att de särskilda skälen som kan motivera strandskyddsdispens ska tillämpas särskilt restriktivt i områden med hög exploateringsgrad och i vattenområden som har särskild betydelse för djur- och växtlivet.
Övriga förslag och analys
Utredningen föreslår även att länsstyrelsen ska få möjlighet att enklare ändra gamla förordnanden om strandskydd, att det ska bli lättare att få bygga enstaka hus utan koppling till befintlig bebyggelse, att regeringen bör låta utreda behovet av strandskydd i förhållande till de areella näringarna, att det ska bli enklare att vidta åtgärder för klimatanpassning i strandnära lägen och att Naturvårdsverket ska få ett ökat anslag för att ta fram vägledningar och göra utbildningsinsatser i syfte att skapa en effektivare tillsyn.
Enligt utredningen föreslås även ett tillägg införas i 10 a § lag (1998:811) om införande av miljöbalken i syfte att tydliggöra att strandskydd inte inträder i de fall länsstyrelsen beslutat om ett upphävande av strandskyddet. Enligt gällande reglering inträder strandskyddet när en fastställd generalplan, stadsplan eller byggnadsplan ersätts av en ny detaljplan. Detta gäller även när en detaljplan för ett område som tidigare omfattats av en fastställd general-, stads- eller byggnadsplan upphävts eller ersatts av en ny detaljplan. En strikt tolkning av bestämmelsen medför att en prövning av strandskyddet måste göras vid en ny planläggning och detta trots att länsstyrelsen tidigare beslutat om ett upphävande. Den föreslagna ändringen bedöms bl.a. minska tolkningsutrymmet och undanröja hinder för kommunernas detaljplanering och uppdrag att möta bristen på bostäder.
Även om de föreslagna reglerna för strandskydd gör att det blir lättare att bygga nära små sjöar och vattendrag, nära anlagda vatten och i landsbygdsområden kommer det fortfarande finnas andra instrument för att skydda naturen och miljön samt annan lagstiftning som behöver beaktas. Bland annat ska markens lämplighet prövas enligt plan- och bygglagen (2010:900), vid bygglov ska bland annat fastighetens anslutning till infrastruktur prövas och vissa verksamheter kräver tillstånd enligt miljöbalken.
Även vid prövning enligt annan reglering i miljöbalken måste strandskyddsbestämmelserna beaktas. Högsta domstolen har i en nyligen meddelad dom (mål nr T 6460-19) ansett att det förelegat hinder mot att bevilja tillstånd till vattenverksamhet med hänsyn till strandskyddsbestämmelserna i 7 kap. MB. Frågan i målet var hur bestämmelserna om proportionalitetsbedömningen och intresseprövningen i 7 kap. 25-26 §§ MB förhåller sig till bestämmelserna om dispens vid särskilda skäl enligt 7 kap. 18 a-18 d §§ MB. Sökanden i målet hade i strid med tidigare strandskyddsdispens uppfört ett båthus med förråd och brygga. Även om ett avslag på ansökan skulle resultera i en kostnadskrävande ombyggnad av den befintliga anläggningen konstaterar Högsta domstolen att denna omständighet i sig inte kunde tillmätas någon betydelse med hänsyn till att anläggningen uppförts i strid med tidigare meddelad dispens. Foyen har analyserat detta närmare här.
Sammanfattningsvis ska förslagen enligt utredningen leda till större rättssäkerhet, ökad tydlighet och förutsägbarhet samt en större acceptans för strandskyddslagstiftningen. Framförallt kommer förslagen medföra positiva effekter för små företag och enskilda i landsbygdsområden. Vi på Foyen konstaterar att utredningen kommit med flera konstruktiva förslag men att regelsystemet för strandskydd fortsatt är svårt att överblicka och ganska så krångligt. Vidare är det värt att notera att utredningens förslag innebär ytterligare skärpningar i tätorter där det nu blir ännu svårare att få strandskyddsdispens.
